WTO语境中的绿色壁垒及我国的法律对策

高军１ 　罗锦祥２

摘要：环境保护是WTO所关注的焦点问题之一。随着关税的降低以及传统的非关税壁垒的取消，一些发达国家利用WTO环境议题的漏洞，将贸易与环境两个问题联系在一起，在国际贸易中大肆推行绿色壁垒这种新的贸易保护主义。文章分析了WTO语境中绿色壁垒的形成原因及其表现形式，从法律的角度提出了我国应对发达国家绿色壁垒的对策。
关键词：绿色壁垒　　　WTO　　法律对策
绿色壁垒是指在国际贸易领域，一些发达国家凭借其科技优势，以保护环境和人类健康为目的，通过立法，制定繁杂的环保公约、法律、法规和标准、标志等形式对国外商品进行的准入限制。它属于一种新的非关税壁垒形式，已经逐步成为国际贸易政策措施的重要组成部分①。
绿色壁垒的诞生有深刻的历史背景：工业革命以来，世界经济和科技得到了迅猛的发展,但与此同时,全球生态环境却日益恶化,人类开始对自身行为方式进行了深刻的反思，关注环境、保护地球，寻求经济、社会和环境的协调和可持续发展成了人类的主题，它构成了绿色壁垒诞生的间接原因。绿色壁垒诞生的直接原因是，二十世纪80年代后期到90年代初，随着新一轮世界贸易自由化趋势的推动，关税之墙普遍变矮。在乌拉圭回合的谈判所形成的协议中对关税壁垒及传统的非关税壁垒的有关规定越来越严格，各国利用关税和传统的非关税方式来限制进口的余地已经很小，贸易保护主义不得不寻求新的贸易保护手段来实施其贸易保护战略，这种背景下，贸易与环境两个问题便被一条绿色的纽带捆绑在了一起，绿色壁垒遂应运而生。绿色壁垒往往以WTO有关协定及国内公开立法为依据，并且在一定程度上体现了消费者保护环境、维护健康等正当合理的要求，在形式上具有合法性，“将成为影响21世纪国际贸易发展的重要因素，成为逐步替代关税和传统的非关税壁垒的贸易壁垒，成为发达国家实行贸易保护主义的主要手段和高级形式”②。因此，探讨WTO语境中的“绿色壁垒”问题并寻求法律解决的途径是不无意义的。
一、WTO与“绿色壁垒”
WTO作为以促进贸易自由化为主旨的规则体系，在本质上是倾向于减少贸易障碍的。但如果不把环境因素纳入贸易规则之中，随着国际贸易的发展，生产、市场及资本的国际化，污染循环的速度也将大大加快，单纯强调贸易自由化会增加对环境的压力。由于贸易过程对环境有较大的影响，贸易与环境的关系问题逐渐成为全球瞩目的焦点。因此，众多学者呼吁应对GATT（关贸总协定）/WTO进行体制改革，修订其法律原则，使得自由贸易与环境保护能共同、和谐地发展，从而达到可持续发展的最终目的。1971年在斯德哥尔摩召开的联合国第一次环境与发展大会上， GATT起草了一项关于“工业污染控制与国际贸易”的研究报告，首次就环境与贸易问题作了探讨，并于同年11月成立“环境措施与国际贸易工作组”。到1994年马拉喀什部长级会议上，GATT缔约方通过《关于贸易与环境的决议》，明确指出了环境与贸易之间的关系，突出了为实现环境保护、自由贸易与持续增长三者之间的相互促进的宗旨，并于1995年成立了世界贸易组织属下的“贸易与环境委员会”，该委员会定位是用GATT的观点来解释环境问题，强化对贸易与环境的管理，促进可持续发展。
绿色壁垒在法律上的依据,可以追溯至1947年的GATT,后被GATT1994所代替。GATT1994第20 条“一般例外”在第2和第7款中规定，只要不对情况相同的成员国构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制，任何成员国都有权采取为保障人类和动植物生命和健康所必需的措施,以及为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施；《服务贸易总协定》第14条，也规定了“一般例外”条款，允许成员国采取“保护人类与动物健康和生命的措施”，“基于养护可用尽的天然资源保护”为目的，可以背离WTO的基本原则和承诺；《卫生与动植物检疫措施协议》规定，“不应阻止各成员采取或实施为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”，只要这些措施的实施不违反非歧视原则和构成变相的限制。缔约方可以实施高于国际标准、准则或建议的措施，只要这些措施有其科学的依据。同时还引入了“预防原则”，允许在找不到“科学依据”时，可以临时性地采取更严格的卫生检疫措施；《技术性贸易壁垒协议》允许成员国在制定环境技术标准时以国际标准为基础可实行自愿标准，规定各成员有权在其认为适当的程度内采取必要的措施，以保护人类、动植物的生命或健康以及保护环境，只要其对贸易的限制不超过为实现这一合理目标所必需的程度。当环境问题出现紧急情况时，成员可采取较为简便的程序以公布或通知其技术规章和标准。此外，《农产品协议》、《与贸易有关的知识产权协议》《补贴与反补贴协议》、《政府采购协议》以及乌拉圭回合谈判中作出的《关于贸易与环境的协议》等，都从不同的角度对贸易与环境问题作了规定。
由于环保问题在WTO中处于发展阶段，“环保例外条款”尚存在诸多缺陷。例如，规定十分强调各成员方的权利享有，但对于行使此权利缺乏明确有效的约束性规范；同时，规范内容本身过于抽象，关键性概念的内涵和外延难以界定，给条款留有极大的解释空间，使得这些条款在实际作中具有非常大的弹性，结果很容易被滥用，这就使得所有的绿色壁垒均能披上合法的“外衣”，而不论其真正目的何在。从一定意义上讲，WTO中的这些“环保例外条款”为贸易保护主义者设置绿色壁垒提供了法律依据。
二、绿色壁垒的类型及对我国外贸出口的影响
目前，绿色壁垒主要有以下几种类型：1、绿色卫生检疫制度。是指国家有关部门为了确保人类及动植物免受污染物、毒素、微生物、添加剂等的影响，对产品实行全面的严格检查，以防止超标产品进入国内市场，一些发达国家往往设置过高的技术标准作为控制发展中国家产品进入其市场的重要工具。2、单方设置绿色环境标志。绿色标志是指认证机构依据一定的环境保护标准、指标或规定，向有关自愿的申请者颁发以表明其产品或者服务符合要求的一种特定标志，获得绿色环境标志的产品表明该产品比其他在功能和竞争上类似的产品将产生较小的危害。各国的实践表明，无环境标志产品的进出口将受到数量和价格上的限制，对发展中国家产品进入发达国家市场形成了巨大的障碍。3、“绿色包装制度”。绿色包装是指能节约资源，减少废弃物，用后易于回收再用或再生，易于自然分解，又不污染环境的包装。许多发达国家制定了较高且比较完善的包装材料标准、包括废弃物的回收、复用和再生等制度。发展中国家要想将自己的产品打入国际市场或发达国家的国内市场，必须满足绿色包装的要求，否则，其产品就不可能进入发达国家的市场。4、绿色关税制度。发达国家根据GATT1994第2条规定对一些污染环境和影响生态，可能对环境造成威胁及破坏的产品征收进口附加税，或者限制和禁止商品进口，甚至对其实行贸易制裁。但是，在标准的实行上常常内外有别，明显带有歧视性的规定，可以说是以绿色之名行贸易保护之实。
除上述几种形式外，绿色壁垒的表现形式还有“绿色反补贴”、“绿色反倾销”、环境贸易制裁、强制ISO14000认证、繁琐的进口检验程序和检验制度，以及要求回收利用、政府采购、押金制度等。
“绿色壁垒”一经出现便在全球范围迅速蔓延，到1992年底已有152个国际环保条约出台，某些国家和地区也各自订立了名目繁多的环保“篱笆”。 我国是世界上最大的发展中国家和贸易大国，我国农产品、食品、机电产品、纺织品、服装、化工产品、玩具、中药等产品的出口均不同程度地受到发达国家绿色壁垒的阻碍，遭受巨大的经济损失。③有资料显示，1998年，上海对德国出口的单装内衣，因含偶氮染料而被迫中止出口，减少外销额达500万美元。同年欧盟以保儿童的身体健康为名，开始启用新的玩具卫生标准，规定儿童玩具中不得含有聚氯乙烯等成份，仅这一项规定就给我国玩具出口企业造成15亿美元的经济损失。据联合国的一项统计，由于不符合国外日益严格的环境标准，我国2002年约有74亿美元的出口商品受阻。中国加入WTO以后，中国的出口商们却发现，与以前相比，“关税壁垒”虽然低了，但是以“绿色壁垒”为主体的“非关税壁垒”却越来越高，越来越森严。中国商品要进入发达国家市场，并不一定比加入WTO之前更容易,在一定程度上讲，“绿色壁垒将成为21世纪较长一段时期内我国出口贸易发展面临的最多也是较难突破的壁垒”④。如何冲破这些发达国家设置的“绿色壁垒”，将产品成功打入国际市场，对我国企业来说是一个严肃的考验。
三、我国应对绿色壁垒的法律对策
绿色壁垒是一把“双刃剑”，它一方面体现了消费者保护环境、维护健康等合理的要求。另一方面，又可以成为贸易保护主义者阻止外国商品进口的“挡箭牌”。因此，绿色壁垒有正当与不正当之分，区分正当与不正当的绿色壁垒主要应“从进口国实施绿色壁垒的动机来分析”，“如果进口国假借环境保护之名,行贸易保护主义之实,其抬高环保标准实际上是为了构筑阻挡外国产品进入本国市场的屏障,那么这种绿色壁垒无疑就是不正当的”。⑤具体而言，主要看绿色壁垒的设置是否符合以下两个条件：第一，具体行为是否有本国已颁布的、全国统一规定的法律法规条款作为依据；第二，是否符合WTO／GATT规定的最惠国待遇原则、国民待遇原则、发展中国家优惠待遇原则、透明度原则。不符合这两个条件，则可以认定为是以环境保护为借口的贸易保护主义行为。笔者认为，在正确区分绿色壁垒设置目的的基础上，我国应对绿色壁垒总的原则是：对合理的绿色壁垒，应当“苦练内功”，提高贸易领域的环保水平以适应它，但对以环境保护为名行贸易保护主义之实的行为应当依法坚决斗争。具体而言，可以采取以下法律对策。
第一、在国内立法方面，应加快我国环境保护法律与国际接轨的步伐，缩小与发达国环境保护水平的距离。其中，值得注意的是，国际社会在处理贸易与环境争端案件时，与贸易有关的国际环境法和国内环境法往往倍受重视，所引用过的几百个国际环境协议，都没有受到质疑和责难。从已处理的贸易与环境争端的一些案例的裁决来看，只要引用的国内环保法律规定准确、有权威性，维护环境利益的一方往往胜诉，而对环境保护不利的一方则往往败诉。因此，必须加速与贸易有关的环境立法。同时，在立法时需根据WTO透明度原则的要求，及时、全面地公布立法内容，对审批与检验的程序、项目、标准和期限要尽量明确、具体，以增加政策法规体系透明度，避免引起其他WTO成员方的质疑。此外，为切实提高我国产品的质量，增强产品的国际竞争力，可以采取三种途径：１、出台相应的政策，鼓励或激励企业实施IS0 14000获取进入国际市场的“绿色通行证”；２、通过采取排污收费、排污权交易、环境税收等手段，利用财政、税收、信贷等多种政策导向促进企业推行清洁生产；３、进一步完善我国的环境标志制度，积极参与双边或多边的环境标志互认，健全环境标准体系，加快与国际环境标准接轨的步伐。
第二、建立绿色壁垒的预警监测和快速反应机制。政府应尽快建立国外技术性壁垒的预警机制，加强对国外环保认证标准的研究，收集国外的绿色壁垒措施，建立绿色壁垒信息中心和数据库，对“绿色壁垒”给我国出口商品和市场带来的现实和潜在影响进行全面、深入的分析，同时深入地研究WTO有关环保争端的案例及贸易伙伴国的环境立法和贸易政策，以期“知己知彼”，并及时地将信息反馈给有关部门和企业，做好防范工作，采取积极措施，突破国外的绿色壁垒。
第三、构筑本国合理的绿色壁垒。为了保卫国家安全，保护人民健康和环境，合理有效地保护国内主导产业和幼稚产业，我国在应对发达国家的绿色壁垒的同时，可以从他国的经验中，找出我国可资借鉴的内容，制定相应的绿色认证制度和技术指标体系，具体的说就是制订一套严格的、符合WTO规则的控制进口的环保标准、法律法规，逐步建构适应我国市场经济要求的绿色壁垒，坚决禁止严重污染环境的产品，包括危险废弃物、国外淘汰的严重污染环境的产品、技术和设备的进口，加强进口商品检验和检疫力度，防止危害人民安全的产品进入中国市场，以切实维护我国的环境利益。另外，针对那些对我国产品采取贸易保护措施的国家和地区，还可以起到以其人之道还治其人之身的作用。
第四、充分利用WTO有关协议发展中国家特殊待遇条款。对发展中国家给予差别和优惠待遇是GATT/WTO处理发达国家成员与发展中国家成员之间贸易关系的一项基本原则。作为最大的发展中国家，我国应充分利用发展中国家特殊待遇条款，争取在技术标准方面享有差别待遇，如果遇到国外不合理的技术贸易壁垒应主动与对方协商，达不成协议，可提交技术贸易壁垒委员会仲裁。此外，随着 WTO的运行逐步从“实力导向”转为“规则导向”，我国应与其他发展中国家保持密切联系，加强团结与合作，一起积极参与国际社会有关环境与贸易关系的讲座和谈判。在谈判制定贸易与环境协议时，要充分利用 WTO 对发展中国家的优惠待遇原则、“利益均享”原则、“共同但有区别”的责任原则，强调发展中国家应享有差别与更优惠的待遇，在多边谈判的基础上纠正现有环保条款的缺陷，与发达国家成员共同制定能够真正顾及发展中国家的发展现状与要求的公正合理的环保条款，维护自身的合法权益，同时，根据“谁污染，谁治理”的原则，力争让发达国家承担历史责任，向发展中国家提供治理环境污染的技术和资金援助。
第五、利用 WTO的争端解决机制解决冲突。争端解决机制是 WTO的重要法律制度之一，被WTO前任总干事鲁杰罗誉为WTO的“最独特的贡献”。⑥利用这一机制对突破发达国家的绿色贸易壁垒，保护发展中国家的对外贸易具有建设性作用，自生效以来，由发展中国家提交裁决的双边贸易争端占总数的80%以上，表明发展中国家在发达国家的压力之下，迫切希望通过WTO的争端解决机制来解决争端。特别是巴西和委内瑞拉申诉美国汽油管制案胜诉且美国接受了WTO的裁决，增强了发展中国家对WTO的信心。因此，对于那些违反WTO规则，以环境保护为名实施的贸易保护主义的行为，我国政府及企业应积极应对，充分利用WTO中的谈判机制、合法对抗机制、报复机制、非歧视原则、国民待遇原则、透明度原则，以及双边或多边环境协定所认可的最惠国待遇提出抗辩，通过贸易与环境委员会等机构来坚决予以抵制，以保护自己的合法权益。在谈判无法解决问题的情况下，依据WTO规定的原则和程序，可以将争端提交WTO争端解决机构解决，在国际法治背景下使用法律手段避免绿色壁垒对我国的滥用。

参考文献：
①黄立新.绿色壁垒及我国的应对策略[Ｊ],外向经济,2000,(1)
②④江小涓等.中国对外经贸理论前沿[C],社会科学文献出版社,2001.321、334
③裴平.绿色壁垒对中国出口贸易的影响与对策[J],南京林业大学学报,2000增刊
⑤⑥朱晓勤.ＷＴＯ与绿色壁垒:若干法律问题分析[J],厦门大学学报,2001(4)

本文发表在《特区经济》05年第7期


河南省郑州市人民政府


郑州市人民政府令
第112号


《郑州市全民义务植树实施办法》业经2002年11月15日市人民政府第19次常务会议审议通过，现予公布，自2003年1月1日起施行。

　

市长陈义初
2002年11月20日



郑州市全民义务植树实施办法

　


第一章总则
第一条为加强全民义务植树工作，维护和改善生态环境，根据全国人民代表大会《关于开展全民义务植树运动的决议》和《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》等有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条凡在本市行政区域内居住的年满11周岁的公民，男至60周岁，女至55周岁，除丧失劳动能力者外，均应按照本办法规定承担义务植树任务。
机关、团体、企事业单位应当依照本办法规定，组织做好本单位的义务植树工作。
第三条市、县（市）、区绿化委员会领导本行政区域内全民义务植树工作，市、县（市）、区绿化委员会办公室依照本办法规定，组织实施全民义务植树工作。
林业、园林等有关部门应按照各自职责，协同做好全民义务植树组织实施工作。
第四条每年3月为我市集中义务植树活动月。第二章组织实施第五条市、县（市）、区绿化委员会应当组织有关部门制定本辖区全民义务植树规划和年度实施计划，并报同级人民政府批准后实施。
第六条城市居民义务植树的重点是营造城市近郊生态防护林和参加城市公共绿地建设。
农村应以乡或村为单位建立义务植树基地。由村民委员会组织村民到义务植树基地或国有、集体林场义务植树，也可参加重点生态工程建设等与绿化有关的义务劳动。
第七条有植树义务的公民，平原地区每人每年应义务植树3棵，山区、丘陵区、沙荒区每人每年应义务植树5棵。
公民也可采用完成相当于一个工作日的育苗、整地、管护及其他绿化任务的方式折抵植树任务。具体折抵标准由市绿化委员会制定。
第八条义务植树按下列规定组织实施：
（一）市区范围内的市属及市级以上所属机关、团体、企事业单位、私营企业、外商及港澳台投资企业和部属、外地驻郑单位的义务植树任务，由市绿化委员会办公室组织安排；
（二）市区范围内各区及区级所属以下机关、团体、企事业单位、个体工商户、无业市民和农村务农人员的义务植树任务，由区绿化委员会办公室组织安排；、
（三）县（市）、上街区范围内单位和个人的义务植树任务，由县（市）、上街区绿化委员会办公室组织安排。
第九条各级机关、团体下属事业单位及分支机构的义务植树任务，由该机关、团体统一组织完成。
企事业单位下属单位的义务植树任务，由该企事业单位统一组织完成。
第十条各单位应于每年11月30日前，将应承担义务植树任务的人员，如实上报市、县（市）、区绿化委员会办公室。
各单位承担义务植树任务的人员包括本单位正式职工和临时雇佣人员。
第十一条绿化委员会办公室应根据单位上报的人数，下达义务植树任务。
单位不按规定上报应承担义务植树人数的，绿化委员会办公室按经核实的人数下达义务植树任务。
第十二条各单位应组织本单位人员按照绿化委员会办公室规定的时间、地点，保质保量地完成义务植树任务。
在本单位庭院内植树以及在本系统、本行业国家下达的植树造林生产任务内植树，不计入义务植树任务。
鼓励单位和个人营造纪念林、栽种纪念树。但营造纪念林、栽种纪念树不计入义务植树任务。
第十三条义务植树所需的苗木费、交通费及当年的管护费，由参加义务植树的单位自行解决。
第十四条绿化委员会办公室应当为参加义务植树和营造纪念林、栽种纪念树的单位和个人给予技术指导，提供苗木供应渠道及其他必要的便利条件。
苗木供应单位应当保证苗木质量。
第十五条对11至17周岁的未成年人栽树有困难的，由绿化委员会办公室就近安排宣传和浇水、松土、除草等力所能及的绿化劳动。
第十六条凡男18周岁至60周岁，女18周岁至55周岁的公民，所在单位应当组织其参加义务植树。确实不能参加的，应在每年2月底前，向市、县（市）、区绿化委员会办公室提出申请，经批准后缴纳绿化费。
丧失劳动能力者、无固定收入的在校学生、农村务农人员未参加义务植树的，免缴绿化费。
绿化费缴纳标准应不低于上年度职工日平均工资标准。具体标准由市物价部门按有关规定核定。
第十七条绿化委员会办公室收取的绿化费应全额上缴同级财政，实行收支两条线，用于完成义务植树任务。任何单位和个人不得挤占、截留、挪用。
第十八条义务植树成活率必须达到85％以上。
对达不到规定成活率或未完成义务植树任务的，义务植树责任单位应在第二年义务植树月前初栽或补缴绿化费差额。
第十九条经验收合格的义务植树林木，由林权单位或林木养护单位管护。另有协议或合作的，按协议或合同的约定办理。
林权单位和林木养护单位应当做好林木的浇水、施肥、除草、防寒、修剪、病虫害防治等养护工作。
第三章奖励与处罚
第二十条符合下列条件之一的单位或个人，由市、县（市）、区人民政府或绿化委员会给予表彰、奖励：
（一）超额完成义务植树任务，并达到规定成活率的；
（二）在义务植树组织实施方面做出显著成绩的；
（三）检举、揭发和制止违反本办法规定行为有功的。
第二十一条未按规定组织完成义务植树任务的单位，不得参加当年花园式单位、文明单位的评比。
连续两年未按规定组织完成义务植树任务的单位，市、县（市）、区绿化委员会办公室可以建议有关部门取消其花园式单位、文明单位荣誉称号。
第二十二条违反本办法规定，有下列行为之一的，由市、县（市）、区绿化委员会办公室责令补缴绿化费，可并处应缴绿化费三倍的罚款：
（一）不参加义务植树，又不缴纳绿化费的；
（二）未完成义务植树任务，拒不补栽又不补缴绿化费差额的；
（三）义务植树未达到规定成活率的，拒不补栽又不补缴绿化费差额的。
第二十三条违反本办法规定，不如实上报本单位应承担义务植树任务人数的，由市、县（市）、区绿化委员会办公室责令限期报送；逾期仍不报送的，按未上报人数每人50元计算处以罚款，但最高不得超过30000元。
第二十四条因林权单位或林木养护单位未尽管护责任，致使义务植树所植树木大量丢失、损毁、死亡的，由市、县（市）、区绿化委员会办公室责令补栽；拒不补栽或补栽达不到规定要求的，处以2000元以上10000元以下罚款，并由市、县（市）、区绿化委员会办公室组织补栽，补栽所需费用，由林权单位或林木养护单位承担。
第二十五条当事人逾期拒不缴纳义务植树绿化费的，按日加收3％的滞纳金；逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3％加处罚款。
第二十六条绿化委员会办公室及有关部门违反本办法规定挤占、截留、挪用义务植树绿化费的，由有关部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第四章附则
第二十七条现役军人的义务植树，按国务院和中央军委的有关规定执行。
第二十八条本办法自2003年1月1日起施行。