超期羁押本体新论

卢均晓*

[摘 要] 超期羁押是当前刑事司法实践中的一大顽症，也是当前学界讨论的热点话题。超期羁押屡禁不止不仅仅是实践环节中存在问题，对超期羁押本体的认识偏差也是原因之一。本文对超期羁押进行了科学界定；从实然法和应然法两个层面对其法律本质进行了分析，并提出了立法建议；还以全新的视角将超期羁押分为显性超期和隐性超期，认为以合法形式掩盖实质违法的隐形超期必须引起重视，并作为预防和纠正的重点。
[关键词] 超期羁押 本体 本质 显性超期 隐性超期

超期羁押是刑事司法实践三大顽症之首， 是数十年未解之司法难题。据最高人民检察院提供的数据表明，1993年至2001年全国政法机关每年度超期羁押的人数一直维持在5万至8万人之间， 2002年也在4万人以上。今年5月以来，最高人民法院、最高人民检察院、公安部等有关部门共同发起了被学界称为“阳光羁押”的专项治理行动，以期在年内杜绝超期羁押。该行动已取得显著成效，但仍有一些超期羁押尚未得到根本纠正，边清边超、前清后超等现象依然存在。 笔者认为，这不仅仅是实践环节中存在问题，对超期羁押本体的认识存在偏差也是原因之一。本文拟对超期羁押本体进行论述，以期对预防和纠正超期羁押有所裨益。
一、超期羁押的界定
超期羁押是指刑事诉讼中的国家专门机关依法对犯罪嫌疑人、被告人采取限制人身自由的强制措施时，羁押时间超出了刑事诉讼法规定的期限。我国刑事诉讼法关于羁押期限与办案期限的规定具有重合与分离双重属性，一方面羁押不是一种独立的强制措施，而是刑事拘留和逮捕的附带性后果，因此羁押的期限从属于拘留、逮捕、审查起诉和审判等办案期限；另一方面如果羁押期限已经届满，案件没有办结，可以在变更羁押措施的情况下继续办案。
根据我国《刑事诉讼法》规定：对被拘留的人，提请批准逮捕的时限最短是3日以内，最长为30日；批捕时限最短是7日以内，最长为14日；侦查羁押时限最短是2个月以内，最长为7个月；起诉时限最短是1个月以内，最长为1个半月；一审时限除适用简易程序为20日内以外，最短是1个月以内，最长为2个半月；二审时限最短是1个月以内，最长为2个半月。可见，在诉讼程序衔接紧密的情况下，普通刑事案件（适用简易程序案件除外）至二审终结前的羁押时间合计应在5个月又10日以内，重大复杂案件一般也不应超过14个月又29日。
此外，刑事诉讼法还规定了一些羁押期限不确定的情况。在侦查阶段，发现另有重要罪行的，重新计算侦查羁押期限；不讲真实姓名、地址，身份不明的，侦查羁押期限自查清其身份之日起计算等。在起诉阶段，审查起诉案件改变管辖的，重新计算审查起诉期限；退回补充侦查的，重新计算审查起诉期限；在较长时间内不宜交付审判的特别重大复杂的案件，由最高人民检察院报请全国人大常委会批准延期审理。在审判阶段，司法精神病鉴定不计入审理期限；死刑复核没有规定期限；改变管辖案件，重新计算审理期限；补充侦查案件，重新计算审理期限；二审法院发回重审案件，重新计算审理期限，且无次数限制等。
因此，除案件存在上述特殊情况，需要具体案件具体分析是否构成超期羁押外，如果办案超过了刑事诉讼法明确规定的拘留、批捕、侦查、起诉、审理等期限，则都可以界定为超期羁押。在实践中，超期羁押主要表现在：拘留后不按期提请逮捕、提请逮捕后不按期批捕、批捕后不按期侦结、侦结后不按期审查起诉、起诉后不按期审结等。
二、超期羁押的法律本质
最高人民检察院副检察长赵登举同志指出：“超期羁押属于违法羁押，本质上是非法拘禁。”有的学者对此提出了质疑。笔者认为，对这句话应从两个方面理解：首先，超期羁押限制了人身自由；第二，超期羁押是违法限制了人身自由，违法性是超期羁押的本质属性。并不是说，对于超期羁押都要以非法拘禁罪来追究刑事责任。
这是因为，一是状态意义上的非法拘禁与行为意义上的非法拘禁是有区别的。状态意义上的非法拘禁是指所有违反法律限制公民人身自由的状态，既包括从一开始拘禁即非法，也包括合法拘禁转化为非法，超期羁押就是后一种非法拘禁状态，而行为意义上的非法拘禁则特指非法对他人进行拘禁的行为，比如无权拘禁和无因拘禁等，对该行为应以非法拘禁罪追究刑事责任。 二是非法拘禁是典型的一般主体犯罪，是私权对私权之侵犯，其侵犯客体主要是公民的人身权利。超期羁押则是国家机关工作人员的违法犯罪行为，是公权对私权之侵犯，其侵犯的是复杂客体，既包括公民的人身权利，又包括国家机关的正常活动。笔者认为，对超期羁押的法律本质的认识，应当从实然法与应然法两个层面进行分析。
（一）实然法层面。2003年11月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布了《关于严格执行刑事诉讼法，切实纠防超期羁押的通知》，高检院随后也公布了《关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定》，在这两个文件中都指出，对于违反刑事诉讼法，滥用职权或者严重不负责任，造成超期羁押构成犯罪的，依照《刑法》第三百九十七条关于滥用职权、玩忽职守罪的规定追究刑事责任。 笔者认为，对超期羁押以滥用职权、玩忽职守罪追究刑事责任，在现有的刑法框架内是准确的。
滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。刑事办案人员超越职权，违反法定期限羁押犯罪嫌疑人、被告人，主观上是追求或放任超期羁押这一危害后果的，应以滥用职权罪追究刑事责任。玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。办案人员不认真履行自己的职责，疏忽大意或过于自信导致超期羁押这一危害后果的，应以玩忽职守罪追究刑事责任。
（二）应然法层面。对超期羁押以滥用职权、玩忽职守罪追究刑事责任，是当前刑法框架内不得已之选择，仍存在一些可资探讨之处。
1、立案标准有待完善。滥用职权、玩忽职守罪由检察机关立案侦查。根据最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》，滥用职权案和玩忽职守案的立案标准中没有切合超期羁押的规定。 如果要追究超期羁押责任人的刑事责任，只能以“严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的”或者“其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形”这两条“软标准”勉强立案，但如何准确把握这一“软标准”，仍需要进一步探讨和明确。
笔者认为，对超期羁押罪追究刑事责任，应主要以超期的时间为标准进行处罚，并尽快出台相应的司法解释。比如，滥用职权超期15日以上的，玩忽职守超期30日以上的，应予立案；滥用职权超期90日以上的，玩忽职守超期120日以上的，属于情节特别严重。
2、罪名归类不甚确切。滥用职权和玩忽职守罪属于渎职类罪中的一般罪名，如前所述，渎职罪侵犯的是复杂客体，且主要客体是国家机关的正常活动。而超期羁押恰恰是国家机关工作人员为“维护”国家机关的“正常”活动，而侵犯公民的合法权益，其侵犯的主要客体是公民的人身权利。因此，将超期羁押归于侵犯公民人身权利、民主权利罪中似乎更加确切。笔者认为，不妨在侵犯公民人身权利、民主权利类罪中设立超期羁押罪，由检察机关立案侦查，从而与非法拘禁、刑讯逼供、虐待被监管人员等罪名一道，构成更加完善的在押人员人身权利刑法保护体系。
三、超期羁押的分类
由于刑事案件的纷繁复杂，超期羁押呈现多元化趋势，根据不同标准，可以分为不同种类。目前，学界一般把超期羁押分为绝对超期羁押和相对超期羁押。绝对超期羁押，是指有关机关超过刑事诉讼法规定的最长期限，对犯罪嫌疑人或被告人进行羁押的行为。相对超期羁押，是指有关机关可以延长羁押期限，但未依法办理延长期限手续而超过基本羁押期限的行为。
笔者认为，上述分类方法仅能涵盖形式上的超期羁押，实践中还存在许多形式上合法而实质上超期的羁押类型，正是这些实质上的超期羁押没有得到充分重视和纠正，才使边清边超、前清后超等现象时有发生。因此，按照超期羁押的外在表现，笔者将其分为显性超期和隐性超期两类。
（一）显性超期。显性超期又称硬超期，其外延与上述两种分类外延的总和相当，指的是明显违背刑事诉讼法律规定办案期限，对犯罪嫌疑人、被告人进行的超期羁押。既包括超过刑事诉讼法规定的最长期限，也包括未依法办理延长期限手续而超过基本羁押期限。主要表现为：对被拘留的犯罪嫌疑人没有在规定的期限内报请检察机关审查批捕；对无法在期限内侦查终结的犯罪嫌疑人没有依法变更强制措施；对不批准逮捕的犯罪嫌疑人没有立即释放等。显性超期明显违反法律规定，而且通过案卷材料和法律文书很容易被发现和纠正，目前已较少发生。
（二）隐性超期。隐性超期又称软超期，指的是采用违反法律的手段，规避刑事诉讼法律的办案期限，以形式上的不超期掩盖实质上的超期羁押。一是对不符合法定延长侦查期限的犯罪嫌疑人，提请批准延长侦查期限。比如对不符合刑事诉讼法第一百二十六条、第一百二十七条规定的普通犯罪嫌疑人，报请省、自治区、直辖市人民检察院批准延长侦查期限； 二是司法机关相互“借用”办案期限。比如公安机关提请检察机关审查批准逮捕时，因超过拘留期限，而“借用”检察机关审查批捕期限。这样从司法文书上看，公安机关在规定的期限内报捕，而实际上对犯罪嫌疑人已经构成超期羁押，并且缩短了检察机关审查批捕的法定期限，影响了审查批捕质量。这种“借期”现象一般发生在上下级机关移送管辖和司法机关之间移送审查起诉、提起公诉等环节之中；三是滥用退回补充侦查、撤回起诉、改变管辖、建议延期审理等手段，变相延长侦查、起诉和审判期限。比如由于不能在规定的审限中审理完毕，审判机关建议由检察机关根据刑事诉讼法第一百六十五条之规定“建议延期审理”等。隐性超期不仅侵害了在押人员的合法权利，助长了办案人员有法不依、漠视人权的错误观念，而且破坏了刑事诉讼制约机制，影响了司法公正和效率，极大的损害了国家法律的权威、法律职业的神圣和司法机关的形象，其危害较显性超期尤甚。笔者认为，要从根本上消除超期羁押，隐性超期必须引起足够重视，并成为预防和纠正的重点。
总之，超期羁押之所以成为司法顽症，既有主观层面的原因有又客观层面的原因，随着我们对超期羁押认识的不断深化，预防和纠正超期羁押长效机制正在迅速构建，超期羁押这一法治社会不能容忍的现象，必将在社会主义法治中国彻底消除。

*卢均晓，男，1980年5月生，山东威海人，中共党员，法学学士，山东省烟台市人民检察院检察官，中国管理科学研究院学术委员会特约研究员。联系电话：0535-3011025，电子信箱：lujunxiao@sina.com。
刑事司法实践三大顽症是：超期羁押、刑讯逼供、妨碍律师依法履行职务。
在最高人民检察院7月宣布检察办案阶段已实现无超期羁押的情况下，10月又在检察办案阶段发现15人存在超期羁押问题。
参见《刑事诉讼法》第六十九条、第一百二十四条、第一百二十六条、第一百二十七条、第一百三十四条、第一百三十八条、第一百六十八条、第一百七十九条、第一百九十六条。
参见《刑事诉讼法》第一百二十五条、第一百二十八条、第一百四十条、第一百六十八条、第一百九十四条。
目前，河南省灵宝市和宝丰县均有公安机关办案人员因超期羁押，一审被判非法拘禁罪的案例。
无权拘禁是指没有拘禁权的机关、团体或个人非法限制他人人身自由的行为。无因拘禁是指有拘禁权的机关没有法定的事由，非法限制公民人身自由的行为。
《刑法》第三百九十七条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。
滥用职权案立案标准：1、造成死亡１人以上，或者重伤２人以上，或者轻伤５人以上的；2、造成直接经济损失２０万元以上的；3、造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的；4、严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；5、其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形；6、徇私舞弊，具有上述情形之一的。玩忽职守案立案标准：1、造成死亡１人以上，或者重伤３人以上，或者轻伤１０人以上的；2、造成直接经济损失３０万元以上的，或者直接经济损失不满３０万元，但间接经济损失超过１００万元的；3、徇私舞弊，造成直接经济损失２０万元以上的；4、造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的；5、严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；6、海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成巨额外汇被骗或者逃汇的；7、其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形；8、徇私舞弊，具有上述情形之一的。
第一百二十六条规定，下列案件在本法第一百二十四条规定的期限届满不能侦查终结的，经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定，可以延长二个月：（一）交通十分不便的边远地区的重大复杂案件；（二）重大的犯罪集团案件；（三）流窜作案的重大复杂案件；（四）犯罪涉及面广，取证困难的重大复杂案件。第一百二十七条规定，对犯罪嫌疑人可能判处十年有期徒刑以上刑罚，依照本法第一百二十六条规定延长期限届满，仍不能侦查终结的，经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定，可以再延长二个月。
江苏省南通市人民政府办公室


关于印发《南通名牌产品管理办法》的通知

通政办发〔2010〕116号


各县（市）、区人民政府，市经济技术开发区管委会，市各委、办、局，市各直属单位：

　　经市政府同意，现将《南通名牌产品管理办法》印发给你们，请认真组织实施。

　　二○一○年七月八日

南通名牌产品管理办法

　　第一条 为推进实施名牌战略，规范南通名牌产品的申报、评价、保护和监管工作，引导和鼓励企业争创名牌产品，增强我市产品竞争力，根据《中华人民共和国产品质量法》和国家、省有关规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条 本办法所称南通名牌产品，是指在本市行政区域内生产或者提供服务，其质量在省内、市内同类行业中处于领先地位，市场占有率、用户满意程度和知名度居行业前列，具有良好的经济和社会效益，经南通市名牌战略推进委员会依据本办法认定为南通名牌的产品。

　　第三条 设立南通市名牌战略推进委员会（以下简称“市名推委”），负责制定南通名牌战略的实施纲要和年度计划，组织实施南通名牌产品的宣传培育和认定管理工作。

　　市名推委下设办公室（以下简称“市名推委办”），设在南通质量技术监督局，承担市名推委的组织协调等日常管理工作，具体负责南通名牌战略的组织实施、培育发展、扶持激励、申请评价、监督管理。

　　第四条 市名推委办每年根据工作需要，聘任有关方面专业人员组成评审小组，负责制定南通名牌产品评价体系，并进行具体评价工作。

　　第五条 南通名牌产品评价工作建立以市场评价为基础，以政府推动、引导、监督为保证，以用户（顾客）满意、社会认可为宗旨的总体推进机制。

　　第六条 南通名牌产品评价工作坚持企业自愿申请，科学、公平、公正、公开，不搞终身制，不增加企业负担的原则。

　　第七条 申请南通名牌产品称号，应当具备下列条件：

　　（一）产品具有商标，并符合国家有关法律、法规和产业政策的规定；

　　（二）产品（服务）严格按照国际标准或者国外先进标准组织生产（提供服务），实物质量在同类产品（服务）中处于省内、市内领先水平，技术创新、产品开发能力居行业前列；

　　（三）企业具有一定的生产规模，年销售额、纳税额、实现利润、出口创汇、工业成本费用利润率、总资产贡献率居同行业前列；

　　（四）企业具有先进的生产技术条件和检测装备，建立了质量管理体系和计量检测体系，并有效运行；

　　（五）企业具有完善的售后服务体系，顾客满意程度高；

　　（六）产品符合质量、环保、卫生、安全等相关法律、法规的要求，未发生重大责任事故和投诉事件。

　　第八条 凡有下列情形之一的，不能申请南通名牌产品称号：

　　（一）使用国（境）外商标的；

　　（二）列入生产许可证、强制性产品认证及计量器具制造许可证等管理范围的产品而未获证的；

　　（三）近两年内，在市级以上质量监督抽查中判定为不合格的；出口商品检验不合格的，或者出现出口产品遭到国外索赔、退货的；

　　（四）连续两年市场销售和经济效益明显下降的；

　　（五）近两年内发生过重大质量、安全事故，或者有重大质量投诉经查证属实的；

　　（六）有其他严重违反法律、法规行为的。

　　第九条 建立以市场评价、质量评价、效益评价和发展评价为主要评价内容的评价指标体系。

　　（一）市场评价主要评价申报产品的市场占有水平、用户满意水平和出口创汇水平；

　　（二）质量评价主要评价申报产品的实物质量水平和申报企业的质量管理体系；

　　（三）效益评价主要对申报企业实现利税、工业成本费用利润水平和总资产贡献水平等方面进行评价；

　　（四）发展评价主要评价申报企业的技术开发水平和企业规模水平，评价指标向拥有自主知识产权和核心技术的产品适当倾斜。

　　第十条 南通名牌产品评价工作每年进行一次。市名推委办于每年初公布申报时限和相关条件。

　　第十一条 南通名牌产品按照下列程序评价和认定：

　　（一）企业向其所在地的县（市、区）质量技术监督部门提出申请，填写《南通名牌产品申请表》，按规定提供证明材料。

　　（二）县（市、区）质量技术监督部门在收到企业申请材料的15日内，按照相关申请条件和要求进行初审，符合申请条件的或者经补证符合条件的，形成推荐意见，向市名推委办转报申请材料；如不符合申请条件的，向企业说明情况。

　　（三）市名推委办对企业申请材料进行审核，经符合条件的，予以受理；不符合条件的，不予受理，退回申请材料并说明理由。

　　（四）市名推委办受理申请后，组织评审小组进行市场用户调查、论证，并征询有关部门、行业协会和质检机构的意见，提出候选名单报市名推委。

　　（五）市名推委对市名推委办提交的候选名单进行审核，经集体审定后形成公示名单；对不符合条件要求的，由市名推委办书面通知申请企业并说明情况。

　　（六）市名推委办将经审核通过的企业，在相关媒体上进行10天的公示，接受社会的监督。

　　（七）对公示名单有异议的，由市名推委办进行调查核实，如查证属实，则取消其申请资格；经公示无异议的名单报请市名推委主任批准。

　　（八）以市名推委名义授予南通名牌产品称号，颁发南通名牌产品证书及奖牌，在相关媒体上进行公告。

　　第十二条 申请企业及有关机构所提供的数据应当真实，严禁弄虚作假。对于采取不正当方法获取南通名牌产品称号的，三年内不再受理该企业的南通名牌产品申请。

　　第十三条 南通名牌产品标志由市名推委制定、颁布并统一管理。

　　未获得南通名牌产品称号的产品，不得冒用南通名牌产品标志或者使用与其相近似、易引人误解的标志，禁止转让、伪造或者变造南通名牌产品标志。

　　第十四条 南通名牌产品证书的有效期为二年，在有效期内，企业可以在获得南通名牌产品称号的产品及其包装、装潢、说明书、广告宣传以及有关材料中使用统一规定的南通名牌产品标志，并注明有效期。

　　第十五条 南通名牌产品有效期满需要继续使用南通名牌产品称号和标志的，企业应当在有效期满前三个月内按本办法的规定重新申请。

　　第十六条 对获得南通名牌产品称号的企业，政府给予适当奖励，并在企业技改立项、技改贷款贴息、科技项目、打假保名牌、江苏名牌产品申报、地方产品重点宣传等方面给予适当的政策支持。

　　第十七条 南通名牌产品企业应当遵守下列规定：

　　（一）南通名牌产品称号和标志只能使用在被认定的产品上，不得扩大使用范围；

　　（二）企业有更名、改制、变更南通名牌产品商标、关键设备改造、法定代表人更换等重大变更的，应当自变更之日起30日内将有关事项书面告知市名推委办；

　　（三）南通名牌产品企业应当在每年末向市名推委办报送有关名牌产品主要经营指标、质量状况等相关材料；

　　（四）市名推委规定的其他要求。

　　第十八条 南通名牌产品企业有下列情形之一的，由市名推委暂停或者撤销其南通名牌产品称号并予以公告：

　　（一）以提供虚假证明材料等欺骗手段取得南通名牌产品称号的；

　　（二）在名牌产品制造、销售中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，损害消费者利益的；

　　（三）产品质量发生较大波动，市级以上监督部门抽查发生不合格的，出口产品遭国外索赔，用户反映强烈，企业发生质量事故和重大质量投诉的；

　　（四）发生重大变更事项，不再符合南通名牌产品企业条件的；

　　（五）擅自转让或者滥用南通名牌产品称号和标志，情节严重的；

　　（六）其他违反法律、法规和规章的行为，严重影响南通名牌产品声誉的。

　　第十九条 超过有效期未重新申请、重新申请未通过、或者被撤销“南通名牌产品”称号的，不得再继续使用“南通名牌产品”标志。

　　对伪造、变造或者冒用“南通名牌产品”称号和标志的行为，由质量技术监督等部门依法处理。

　　第二十条 参与“南通名牌产品”评价、认定工作的有关机构和人员，必须严格按照有关规定、程序进行评价、认定，保守企业的商业和技术秘密，保护知识产权。

　　第二十一条 对于违反本办法第二十条规定的单位或者个人，将取消其评价工作资格。凡滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在的工作单位给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第二十二条 本办法自印发之日起施行。