浅析行政公诉制度下行政公诉人的界定

蔡书芳
(中共西安市委党校 西安 710054)


摘要 目前，在我国建立行政公诉的制度的呼声很高，行政公诉问题在我国越来越为社会各界所关注。笔者试图从行政公诉在我国存在空间入手，对行政公诉人予以界定，以期能够对行政公诉制度下行政权和检察权的冲突有所认识和帮助。
关键词 行政公诉制度 行政公诉人 公益诉讼 行政公诉
一、我国建立行政公诉制度的意义
根据2000年2月15日颁布的《检察改革三年实施意见》，2000年开始最高人民检察院将与国家工商局等有关机关研究保护国有资产权益的检察机关的起诉方式，适时提出检察机关提出行政诉讼的立法议案，探索检察机关参与涉及国家利益和社会公共利益的行政诉讼的具体标准。在有些国家中运行良好的行政公诉制度在我国有无存在的理由呢？笔者认为在我国建立行政公诉虽然有一定的困难，但就现阶段的发展需要而言是可行的，甚至是必要的。
（一）建立行政公诉制度是现实的需要。
在行政执法的实践中，行政违法行为致使国家利益和公共利益受到损害，但是由于一些特定的行政行为没有直接的受害者或只有受益者，因此无人对违法的行政行为提起行政诉讼，违法行为得不到纠正，最终导致公共利益损害以及不特定的受害者的损
失，但是由于违法行为涉及不特定的多数人的利益，受害者不愿付出较高的诉讼成本而让他人受益。如一些地方存在的国家税收机关不依法收税，而采用讨价还价的方式“半额征税”的现象，一般意义上的行政诉讼对此是束手无策的，只能通过建立行政公诉制度来遏制这类现象。
（二）我国的行政体制决定了行政公诉的存在。
我国《宪法》第129条规定“中华人民共和国人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。根据该条规定，检察机关对行政机关的监督应是全方位的，不应限于《行政诉讼法》第64条的行政抗诉。因此，我国的检察机关作为专门的法律监督机关，必须监督、维护法律的正确执行。但应当明确的是，这种监督权最终是要通过诉讼的方式来实现。检察机关对于行政
机关行政执法过程中的不法行为，特别是损害公共利益的而又缺乏诉讼提起人的行政不法行为有权予以制止，提出建议乃至诉讼，用司法裁判的方式最终解决不法行政行为对国家利益或公共利益的损害。
（三）公民维权意识的现状亟待建立公诉制度。
随着法制建设的深入，我国公民的法律诉讼意识已有很大的发展。但我们也应当看到，现阶段行政诉讼过程中出现的“不想告、不敢告、告不了”的现象仍一定程度的存在。因此，对于自己权益受损而是否诉讼都犹豫再三的民众，而要求他们去提起公益诉讼显然是不切合实际的。因此，针对目前民众维权意识的现状，笔者认为，公益诉讼在现阶段更应该由特定的机关来实施。而根据我国现行体制，检察院行使行政公诉权是有很大优势的。从现实情况来看，行政诉讼法已经颁布了十年之久，检察机关行使行政监督权也积累不少宝贵的经验，各方面的条件已渐趋成熟。而且各地检察机关已普遍设立了行政检察机构，专门负责行政案件的监督，因此比照刑事公诉制度设立行政公诉制度是具有一定的可操作性和优势条件的。
二、行政公诉人的界定
既然建立行政公诉制度有着极其重要的意义和现实的可行性，那么接下来对行使行政公诉权的主体予以准确定位就显得尤为重要，即行政公诉人的界定问题。
行政公诉人的界定是建立行政公诉制度的一个具有前提性意义的问题，涉及到何为行政公诉的问题。笔者试图区别行政诉讼的客观诉讼的两个组成部分：公益诉讼，行政公诉之间的界限，主张将行政公诉定为于按照法律规定，当违法行政行为侵害了公共利益时，检察机关得向法院提起的行政诉讼；将行政公诉人定位为检察机关。
我国学术界关于行政公诉人的观点主要有两类，一种观点认为行政公诉人可分为三类：一是检察机关，二是特定的公益性社会团体，三是部分自治组织。另一种观点则为多数学者赞同。认为行政公诉人仅仅是检察机关，而不是社会团体或其他国家机关。在这里我们要讨论两个问题，一是特定的公益性社会团体及部分自治组织能否提起行政公诉；二是检察机关能否提起行政公诉。对于这两个问题的回答，决定了行政公诉人的界定，下文分别论述：
特定公益性社会团体及部分自治团体（下文简称特定的社会团体）能否提起行政公诉，其实又可以分解为三个子问题，一是特定的社会团体能否提起行政诉讼；二是特定的社会团体能提起何种行政诉讼；三是特定的社会团体提起的行政诉讼能否称为行政公诉。
首先，特定的社会团体能否提起行政诉讼？社会团体在现代社会中扮演着越来越重要的角色，社会团体作为一类主体理应具有自身的利益。从各国通行做法，社会团体、个人和法人均可以作为行政诉讼的原告。我国行政诉讼法第2条规定公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵害其合法权益的，有权提起行政诉讼，这里的其他组织即包括社会团体。应该说社会团体可以成为原告可以提起行政诉讼已经成为常识，社会团体能以自己的名义进行诉讼，这点已无问题。
其次，社会团体能否有资格代表其成员提起行政诉讼？这类诉讼在我国台湾地区的行政法律上称为团体诉讼。美国联邦最高法院在1963年的“改进有色人种地位全国协会诉巴顿案件”中，主张社会团体有资格主张其成员的相应的权利，但其资格要受到两个方面的限制，一是当成员的利益非常分歧，有明显的冲突时，团体不能作为其成员的代表代为诉讼；二是团体所提出要求必须由成员决定时，团体也没有资格代表成员诉讼。我国学术界对此形成了两种对立的观点，一种观点认为团体成员的利益和团体的利益是有区别的，团体成员与被诉行政行为存在着利害关系，而团体作为一个主体的利益与被诉的行政行为之间并没有法律上的利害关系，因此根据行政诉讼原告资格的构成要件，社会团体不能作为原告起诉。另一种观点认为应当赋予居民、成员和消费团体以原告资格，理由是团体诉讼更经济，更有利于保障公民的合法权益，避免法院同类案件判决的不一致。我国目前立法对团体诉讼还没有作出明文规定，有些学者也主张社会团体可以为其成员起诉提供帮助。从立法的趋势来看，团体诉讼在我国成为势在必行，但这也需要相应的理论研究达到一定的深度。
最后，特定的社会团体提起的行政诉讼能否称为行政公诉？在现代国家，社会团体一般可以提起三类行政诉讼，一类是以自己团体的利益为由提起的行政诉讼；一类是以自己团体成员的利益为由提起的行政诉讼；最后一类是以公共利益和国家利益为由提起的行政诉讼，即我们通常所说的公益诉讼或公益诉讼。因此从现有的行政诉讼理论及各国的实践来看，社会团体可以成为一般行政诉讼的原告，公益诉讼中的原告，及社会团体中的原告但不能称为行政公诉中的行政公诉人。公诉权首次见于1808年拿破仑刑事诉讼法典，该法典第一条规定：“请求定罪科刑的刑事公诉权，专由依据法律授予这种职权的官吏行使”。我国学者认为公诉指享有追诉权的国家专门机关，为维护公共利益依法决定是否将特定的犯罪嫌疑人交付审判，支持提起的公诉及提请法院改变错误刑事判决的活动。尽管学术界对公诉的定义还不尽一致，而且对公诉界定时是从刑事法律制度上着手，但我们可以看出公诉有三个基本点：一是由特定的国家机关提起，二是以维护公共利益为目的，三是具有主动性和积极性。行政公诉尽管区别于刑事公讼，但也符合以上所列的公诉的三个基本特点。因此团体诉讼与行政诉讼是两类不同的行政诉讼，提起团体诉讼的特定社会团体并非是行政公诉人。
能否由检察机关以外的其他国家机关提起行政公诉呢？对于这个问题学界一般是略而不谈的，其答案似乎是不言而喻的。就立法、行政和司法机关职能与分工来看，立法机关，如我国全国人大及其常务委员会具有立法赋予的法律监督职能，但只能就一部分违宪事项进行审查、予以监督；行政机关可以监督，甚至制约行政机关，但这完全是内部性的，形成的制度是行政复议而非行政诉讼；法院是制约行政权力的司法部门，但其实行“不告不理”原则，是一种“消极”的制约方式，这种方式不符合行政公诉人中公诉人的角色，而且法院也不能审理自己的案件。因此，检察机关作为全国人大及其常委会授权的国家法律监督机关，理应成为行政公诉机关，检察官在代表公益方面，尤其是在司法和诉讼活动中被视为直接，当然的公益代表人，由检察机关提起行政公诉是理所当然也是符合立法精神的。
那么检察机关能否成为行政公诉人呢？匈牙利民事诉讼法第337条第4款规定，如行政机关不同意检察长的抗议，检察长有权从这一决定通知日起30天内向法院提起诉讼。美国联邦最高法院的判例确定以下重要的原则，“无论什么时候被指控的行为影响到整个国家利益，涉及到宪法要求关心的国家事务，或涉及到国家有确保全体公民的平等权利的义务等，联邦总检察长都有权提起民事、行政甚至刑事诉讼”。英国总检察长对公共机构的越权行为，有权向法院提起诉讼，要求法院发布阻止令或作出确认判决。我国学术界对检察机关能否作为行政公诉人，具有原告资格，有两种对立的意见。一种观点认为检察机关不具有行政诉讼的原告资格，理由是由一个国家机关对另外一个国家机关提起诉讼是荒唐的，是不合逻辑的。也有学者对行政公诉提起了疑问，认为对于以国家机关损害公共利益而提起的诉讼，要维护这样一种诉讼需要较高的成本，能否达到理想的那样？即使建立行政公诉制度，公诉机关能负担起责任吗？另一种观点认为应当赋予检察机关以原告资格，这也就是本文的主要观点。
界定行政公诉，行政公诉人，还有必要将公益诉讼与行政诉讼的异同寓意明确。公益诉讼可分为广义和狭义两个方面：广义上的公益诉讼是指任何人可借诉讼指摘行政措施之违法，后者仅限于一定区域范围内之居民或其具有一定特别资格者就行政活动之违法、不公或者指摘者。对于这类新型的诉讼制度，各国并无统一的名称，如日本的《行政案件诉讼法》第5条规定的公益诉讼，我国台湾地区的《行政诉讼法》第9条规定的公益诉讼。公益诉讼与行政公诉的联系主要有三个方面：一是两者均是各国对起诉资格不断放宽，甚至取消的产物。“倘若限制公民只在权利受到侵犯时才能起诉，不仅混淆了公法关系与私法关系的性质，而且过分束缚对公共机构违法行为的监督，不符合现代行政法发展的趋势”。无论是提起公益诉讼的原告还是行政公诉的公诉人，其均与被诉行政行为无直接利害关系，这与传统的行政诉讼原告资格标准是有本质的区别的，是对“法律上的利害关系”标准的突破。二是两者均属于客观之诉，其目的都是为了保护公共利益。“完整的行政诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织合法权益的救济，也应当有对国家和公共利益的救济”，公益诉讼和行政公诉都不是据于个人利益提起的行政诉讼，而是立于“行政监督的地位，监督行政法规之客观公正的运用”，“以确保行政的客观合法性或维护公共利益为目的”。三是行政公诉和民众公诉的衔接问题，行政公诉是对重要公共利益受损害时所提出来的诉讼，其提出并不以公益诉讼的提起为限，也不因为一般意义上的行政诉讼提起为限。当行政公诉已经提起后，一般情况下不应再提起公益诉讼，此时以行政机关明显的徇私舞弊、滥用职权为例外情形。
公益诉讼与行政诉讼的区别在于：一是启动诉讼程序的主体不同。公益诉讼的提起主体是公民或社会团体，是属于“私人主体”；而行政诉讼的公诉人为检察机关，其是国家的法律监督机关，具有明显的“公”的性质。二是涉及的“两造关系”不同。公益诉讼中的“两造”与一般的行政公诉并无不同，都是个人或社会力量对国家的抗议，尽管一般的行政诉讼中也涉及到司法权对行政权的监督制约，但其主要是一种公民权利对国家权力（行政权）的抗争，从这个角度讲，公益诉讼更接近于一般的行政诉讼。而行政公诉的“两造关系”是国家检察权对国家行政权的监督和制约，在行政公诉关系中形成了由国家机关（司法机关）根据国家机关（检察机关）的起诉，对国家机关（行政机关）进行监督制约的关系。实际上行政权在此遭受到双重权力的制约，尽管这时显然增加了诉讼成本，但对保证和监督行政权的良好运行，特别在行政权极度膨胀，极易被滥用的情形下，具有显著的效果，如果说“行政诉讼制度以制约行政权力为中心内容，是权力制约理论最重要最为现实的实践”，那么行政公诉是权力制约理论在行政诉讼中的一种更为鲜明的表现形式。三是行政公诉中由于是由国家权力对抗国家权力，极易形成“势均力敌”的态势，而公益诉讼中行政机关根据于行政权还是要比公益诉讼的提起方更为强大。因此相比而言，行政公诉更能起到积极纠正行政违法的作用。
三、结语
行政公诉制度是法律制度发展中的一次伟大的创举，它对于依法行政，避免国家利益和公共利益受损具有积极的意义。在这项制度当中检察权与行政权站在了截然对立的位置。如何在现有的体制，充分发挥检察机关的行政执法监督权无疑是具有现实意义的。因此，应当尽快建立行政公诉制度，准确界定行政公诉人的权属，以其更好保护国家和公民双方的权益。
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民政部


民政部办公厅关于认真搞好设市预测与规划工作的通知
民政部


各省、自治区民政厅：
国务院办公厅一九九○年十一月十六日批转的《民政部关于开展全国设市预测与规划工作的报告》(国办发［1990］65号)下发以后，绝大部分省、自治区对这项工作非常重视，及时成立了专门机构，落实了专项经费，工作进展比较顺利；很多省、自治区资料收集工作已经完成；部分省
、自治区已完成初稿。但是，也有个别省、自治区重视不够，至今未动。
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1992年1月23日