江西省景德镇市人民政府


景德镇市人民政府关于加强法治政府建设的实施意见




各县（市、区）人民政府，市政府各部门，市直有关单位：

　　为全面贯彻落实《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）和《江西省人民政府关于加强法治政府建设的实施意见》（赣府发[2011]7号）提出的要求和任务，经2011年5月25日市政府常务会议审议通过，现就我市全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设，提出以下具体实施意见：

　　一、推进法治政府建设的总体要求

　　1、当前和今后一个时期，要深入贯彻科学发展观，认真落实依法治国基本方略，进一步加大《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）实施力度，以建设法治政府为奋斗目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，促进经济全面、协调、可持续发展和社会和谐稳定。

　　二、进一步提高思想认识，增强行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力

　　2、充分认识建设法治政府的重要性和紧迫性。我市贯彻实施国务院《纲要》六年多来，依法行政工作取得明显成效，法治政府建设取得重要进展，有力地推动了经济社会又好又快发展。当前，全市经济社会发展进入新阶段。转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨，发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍然易发多发，执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。妥善解决这些问题，需要全市各级行政机关及其领导干部准确把握新形势、新要求，进一步增强使命感、紧迫感和责任感，加快建设法治政府。

　　3、增强依法行政意识与能力。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。

　　4、推行依法行政情况考察和法律知识测试制度。拟任地方人民政府及其部门领导职务的干部，任职前要考察其掌握相关法律知识和依法行政情况。公务员录用考试要注重对法律知识的测试，对拟从事行政执法、政府法制等工作的人员，还要组织专门的法律知识考试。

　　5、建立法律知识学习培训长效机制。建立健全政府常务会议、部门领导班子会议前学法、法制讲座制度，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识。每年至少要举办2期领导干部依法行政专题研讨班。公务员培训机构举办的行政机关公务员培训班，要把依法行政知识纳入教学内容。定期组织所有公务员和行政执法人员参加的通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训，并把培训情况、学习成绩作为个人年度考核内容和任职晋升的依据之一。

　　三、进一步提高行政决策水平，坚持依法科学民主决策

　　6、规范行政决策程序。认真贯彻执行《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为行政决策的必经程序。各级行政机关作出行政决策前，要深入调查研究，广泛听取和充分吸收各方面意见。完善重大行政决策听证制度。凡法律、法规、规章规定应当听证的事项，以及涉及重大公共利益的决策事项，必须进行听证。听证意见要作为决策的重要参考。完善重大行政决策合法性审查制度，重大决策出台前应由法制机构进行合法性审查, 未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论，作出决策。重大行政决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定，不得以传阅、会签或个别征求意见方式代替集体决策，严禁领导干部个人随意决策。

　　7、完善行政决策风险评估机制。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，事先都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估机制，通过舆情反映、问卷调查、重点走访、召开座谈会等方式，收集相关情况信息、意见建议。全面论证行政决策的合法性、合理性、可行性，对决策可能引发的各种潜在风险进行科学预测和综合判断，提出风险评估结果，确定风险等级，作为行政决策的重要依据，并提前制定应对措施和化解处置预案，确保决策出台后能够平稳顺利实施。凡是风险不可控的，不得列入决策议程。未经风险评估的，一律不得作出决策。

　　四、进一步加快转变政府职能，深化行政管理体制改革

　　8、深化行政审批制度改革。认真执行行政许可法，深化行政审批制度改革。建立行政审批事项定期清理机制，根据国务院和省政府取消和下放管理层级行政审批项目的通知要求，切实做好衔接落实工作。进一步精简、调整和下放审批事项，并做好下放行政审批项目的后续监管工作。建立健全新增行政审批事项备案制度。今后，因法律法规规章出台而新增的行政许可项目，实施机关应将许可项目名称、设定依据、审批程序等报本级审改办和法制办备案。积极推进相对集中行政审批权，全面落实“两集中、两到位”行政审批模式。建立完善重大项目“绿色通道”制度和统一受理、并联审批、项目审批代办制度。优化行政审批流程，建立“一站式”综合服务体系，逐步实现政务大厅之外无审批。推行网上申请、网上受理、网上办理、网上查询，提供优质快捷的审批服务。

　　9、转变政府职能。科学划分和界定各级政府和政府部门的职能与权限，理顺上下级政府之间、政府部门之间的职责关系，避免职能重叠，防止职能缺失。深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场组织分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，进一步把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，尽量减少政府对企业和市场的微观干预，促进基本公共服务均等化。强化基层政府统筹区域经济社会发展的能力，特别是强化其在公共卫生、安全生产、社会治安、环境保护等社会管理领域和在社会保障、就业、劳动关系协调、社区服务、社会救助等公共服务领域的职能。

　　10、推进政府管理创新。推进政府管理服务化，落实首问责任制、服务承诺制、限时办结制、一次性告知制，切实提高政府办事效率，方便人民群众。创新社会管理，健全社会服务体系，建设政府公共服务、居民互助服务、市场提供服务相衔接的社区服务体系。加强社会组织建设，加快培育市场中介组织和社会组织，研究制定加快行业协会、中介机构发展的制度，使其有能力承接部分公共服务职能。

　　11、健全行政管理制度。完善行政绩效管理制度，加快建立政府绩效评估指标体系和评价机制，把人民群众的满意度作为衡量绩效管理的重要标尺。建立行政成本控制制度，加强行政机构人员和编制管理，大力压缩一般性行政开支。建立健全国有资产处置审批制度、重大资源开发利用项目审批制度、重大投资项目审批和核准制度，进一步规范国有资产处置、重大资源开发利用、重大投资项目的审批和管理行为。

　　12、加强行政决策监督和责任追究。采取跟踪检查、督促催办等方式，对重大行政决策执行情况进行检查、督促、考核，加强对决策落实的督查督办。建立决策反馈纠偏机制，定期组织对决策的执行情况进行评估，也可以委托第三方进行调查评估，确保信息的公正、中立、客观。对收集的各方面信息，要进行系统梳理、综合分析，适时调整和完善有关决策。建立健全决策责任追究制度，对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则，严格追究有关人员的责任。

　　五、进一步提高制度建设质量，加强和改进政府规范性文件制定工作

　　13、加强重点领域的规范性文件制定。要按照有利于调动人民群众积极性和创造性、激发社会活力和竞争力、解放和发展生产力、维护公平正义、规范权力运行的要求，加强和改进政府规范性文件制定工作。重点加强推动转变经济发展方式、促进鄱阳湖生态经济区建设、保障和改善民生、维护社会和谐稳定、保护资源与环境、规范政府行为等重点领域的规范性文件制定。出台的规范性文件要符合全市经济社会发展规律，充分反映人民意愿，能够有效解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾，具有科学性和可操作性。要科学合理的安排规范性文件制定项目，市政府各部门和市直有关单位要紧紧围绕市委、市政府总体工作部署，在规定期限内申报拟制定的规范性文件项目，未在年初按规定要求申报规范性文件制定项目的，原则上不得列入本年度规范性文件制定计划。

　　14、完善规范性文件制定工作机制。完善公众参与立法规范性文件制定的制度和机制。拓宽规范性文件草案征求公众意见的范围和途径，通过报刊、电视、网络等媒体，采取座谈会、论证会、听证会等方式，让公众有序参加政府规范性文件制定，保证人民群众的意见得到充分表达，合理诉求和合法权益得到充分体现。除依法需要保密的外，规范性文件草案要向社会公开征求意见。建立规范性文件制定工作者、实际工作者和专家学者相结合的规范性文件制定项目起草机制，充分发挥专家学者、实际工作者在规范性文件制定中的作用。建立健全政府规范性文件制定协调机制，发挥政府法制机构在政府规范性文件制定中的协调作用。对规范性文件制定中有分歧的意见，政府法制机构要从推进改革发展大局、维护人民群众根本利益的高度进行分析、研究，找准矛盾焦点，提出合理解决方案。对涉及重大意见分歧、达不成一致意见的，政府法制机构要及时报请本级人民政府决定。开展政府规范性文件制定后评估工作，组织对重要规范性文件施行情况后评估，并根据评估结果提出修订意见。

　　15、强化规范性文件的管理。严格按照《江西省行政机关规范性文件制定程序规定》制定规范性文件，所设定事项不得超出制定机关的职权范围，不得违法设定行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。对规范性文件，要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布。加强规范性文件备案审查工作，做到有件必备、有错必纠，切实维护法制统一和政令畅通。对公民、法人和其他组织提出的规范性文件审查建议，要按照有关规定认真研究办理。

　　16、定期清理规范性文件。建立规范性文件清理的长效机制,规范性文件一般每隔2年清理一次，清理结果要及时向社会公布。对明显不适应经济社会发展要求、与上位法相抵触或者不一致的规范性文件，要及时予以修改或者废止。未列入继续有效的规范性文件目录的，不得作为行政管理的依据。

　　六、进一步完善行政执法体制和机制，严格规范行政执法行为

　　17、严格依法履行职责。各级行政机关要全面履行政府职能，依法行使权力、履行职责。更加重视社会管理和公共服务，着力保障和改善民生，切实解决就业、教育、医疗、社会保障、保障性住房等方面人民群众最关心的问题。重点要依法加强财税管理，严格执行国家税收政策，不准违规操作；依法加强财政大额专项资金管理，完善资金绩效评估机制，提高资金使用效益；依法加强政府性债务和政府融资平台公司管理，完善政府债务偿还机制，积极防范债务风险；依法加强民生工程和节能减排等专项资金管理，坚决防止截留挪用专项资金；依法加强行政机关经费管理，厉行节约，勤俭办事，防止铺张浪费；依法加强土地管理，不准非法批地、未批先用、批少用多，依法依规管好地、用好地、造好地；依法加强征地拆迁管理，保护群众利益；依法加强企业经营管理，完善企业经营报表制度，引导企业依法依规经营；依法加强项目审批管理，坚决不搞高能耗、高污染项目；依法加强统计数据管理，严肃统计纪律，确保统计数据的合法性、真实性；依法加强招商引资管理，防止相互拆台、无序竞争，切实提高招商引资的成效。严厉查处危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件，维护公共利益和经济社会秩序。

　　18、完善行政执法体制机制。积极推进相对集中行政处罚权工作，扩大实施范围，延伸实施领域。推行行政执法级别管辖制度，明确不同层级执法权限，避免多头执法、多层执法。有多项行政处罚权和多支行政执法队伍的部门要整合执法资源，推进综合执法。加强行政执法信息化建设，推行执法流程网上管理，逐步建立行政执法部门信息交流和资源共享机制。完善执法经费保障机制，行政执法机关履行法定职责所需经费，纳入同级财政预算，切实解决执法经费与罚没收入挂钩问题。

　　19、规范行政执法行为。完善行政执法适用规则和裁量基准制度，科学合理细化、量化自由裁量权，防止行政执法权被滥用。细化行政执法流程，完善行政执法告知、说明理由、回避、调查取证、听证、集体决定等制度。健全行政执法调查规则，规范取证活动。坚持文明执法，不得粗暴对待当事人，不得侵害执法对象的人格尊严。对违法行为，凡通过教育能够达到执法目的的，要慎用或者不用强制和处罚手段，转变单纯依靠处罚进行管理的做法。健全行政执法案卷评查制度，充分利用信息化手段开展执法案卷评查、质量考核、满意度测评等工作。政府法制机构要在行政执法机关中推行说理性行政执法文书，并且每年至少要组织一次行政执法案卷评比工作。加强行政执法队伍建设，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，狠抓执法纪律和职业道德教育，全面提高执法人员素质。加强行政执法评议考核，评议考核结果要作为执法人员奖惩、晋级晋职的重要依据。严格落实行政执法责任制。

　　实行行政执法案件目录备案制度。全市各行政执法单位的所有行政执法目录，每半年应当向同级人民政府法制机构备案。认真落实重大具体行政行为备案制度。行政强制、行政确认、行政裁决和重大行政处罚等重大具体行政行为作出后，作出机关应当在15日内将作出的行政处理（处罚）决定书等决定文书报同级人民政府法制机构备案。重大行政处罚的标准按照《景德镇市重大行政处罚决定备案制度实施办法》（市政府第22号令）执行。

　　七、进一步提高行政运行效能，全面推进政务公开

　　20、加大政务公开的力度。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的信息公开。政府全部收支都要纳入预算管理，所有公共支出、基本建设支出、行政经费支出的预算和执行情况，以及国有资本经营预算等情况都要公开透明。政府信息公开要及时、准确、具体。推进公开渠道向街道（乡镇）、社区（村）基层延伸，提升基层信息公开查阅场所服务水平。对人民群众申请公开政府信息的，要依法在规定时限内予以答复。依法妥善处理好信息公开与保守秘密的关系，对依法应当保密的，要切实做好保密工作。

　　21、推进办事公开。所有面向社会服务的政府部门都要全面推进办事公开制度，依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果。加强各类行政服务中心建设，在完善服务功能、规范“窗口”行为、创新审批方式、强化监督管理上下功夫。对与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，要尽可能纳入行政服务中心办理，改善服务质量，提高服务效率，降低行政成本。加强各级公共资源交易中心建设，将工程建设招投标、政府采购、土地交易等公共资源交易活动归并集中，形成统一的公共资源交易市场，营造公开、公平、公正的公共资源交易环境。要规范和监督医院、学校、公交、公用等公共企事业单位的办事公开工作，重点公开岗位职责、服务承诺、收费项目、工作规范、办事纪律、监督渠道等内容，为人民群众生产生活提供优质、高效、便利的服务。

　　22、加强电子政务建设。建立电子政务统一网络平台，逐步实现县级以上行政机关全覆盖、所有行政权力全覆盖、网上行政监察全覆盖，推进行政权力网上公开透明运行，方便人民群众通过互联网办事。加强电子政务安全管理，建立完善网络与信息安全运行管理制度，促进电子政务健康发展。

　　23、完善政务公开的监督措施。建立健全政府信息公开的监督和保障机制，政府和政府部门应当把实行政务公开工作列入目标管理内容，定期组织对门户网站管理和信息公开工作进行评议考核。监察机关要加强对政务公开工作的监督，对不依法履行政务公开义务的，要追究有关人员的责任。

　　八、进一步建立健全调解机制，依法化解社会矛盾纠纷

　　24、建立矛盾纠纷调解联动机制。建立由各级政府负总责，政府法制部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作新体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。研究制定行政争议调解办法，将行政机关与公民、法人或其他组织之间产生的行政争议和公民、法人或其他组织之间产生的与行政管理有直接关系的资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，纳入行政调解的范围，主动进行调解。认真实施人民调解法，积极指导、支持和保障居民委员会、村民委员会等基层组织开展人民调解工作。推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，实现各类调解主体的互动，形成调解工作合力。

　　25、加强行政复议工作。畅通行政复议申请渠道，简化申请手续，缩短受理时间，方便当事人提出申请。对群体性行政复议案件，要依法积极受理，积极引导当事人通过法定途径解决行政争议。加强对行政复议受理活动的监督，对无正当理由不受理行政复议申请的行为要及时纠正。办理行政复议案件要充分听取各方意见，查明事实、分清是非，注重运用调解、和解方式解决纠纷，提高办案质量和效率。探索建立行政复议委员会制度，整合行政复议资源，相对集中行政复议审理权。继续落实和完善行政复议与信访的衔接机制，做好行政争议信访件的转办工作，充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷中的作用，努力将行政争议化解在初始阶段和行政程序中。健全行政复议机构，确保复议案件依法由2名以上复议人员办理。建立健全适应复议工作特点的激励机制和经费装备保障机制。

　　26、规范行政机关应诉行为。对人民法院受理的行政案件，行政机关要依法积极应诉，按照规定向人民法院提交相关材料，指派工作人员出庭应诉。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定，认真对待人民法院的司法建议。建立行政败诉案件分析制度，严格过错责任追究。

　　九、进一步加强对行政行为的监督，完善监督工作机制

　　27、自觉接受监督。要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督。对事关改革发展稳定大局、人民群众切身利益和社会普遍关心的热点问题，要主动向同级人大常委会专题报告。拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众监督政府的权利。完善群众举报投诉制度。高度重视舆论监督，支持新闻媒体对违法或者不当的行政行为进行曝光。对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，有关行政机关要认真调查核实，及时依法作出处理，并将处理结果向社会公布。认真对待网络监督，增强运用网络手段访民意、查民情的意识和能力。

　　28、严格行政问责。上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为。保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权。审计部门着力加强财政专项资金和预算执行审计、重大投资项目审计、金融审计、国有企业领导人员经济责任审计等工作，加强社会保障基金、住房公积金、扶贫救灾资金等公共资金的专项审计。监察部门着力加强对行政权力运行的监督，做好执法监察、廉政监察和效能监察工作，推行风险岗位廉能管理，建立健全风险岗位廉能管理工作机制，推进行政问责和政府绩效管理监察，严肃追究违法违纪人员的责任，促进行政机关廉政勤政建设。加大对损害人民群众利益案件的查处力度，对因有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，要依据行政监察法、公务员法和党政领导干部问责的暂行规定，严肃追究有关领导直至行政首长的责任。督促和约束行政机关及其工作人员严格依法行使权力、履行职责。

　　29、加强具体行政执法行为的监督。凡是符合法定主体资格条件的行政执法主体，由市、县（市、区）人民政府法制机构审查后，向社会公告，并发放《江西省行政执法主体资格证》。对不具备行政执法主体资格的组织，各级财政部门不得发放罚没票据。所有行政执法人员，应当经市、县（市）、区人民政府法制机构进行资格认定并取得《江西省行政执法证》（省政府另有规定的除外），方可上岗执法。市、县（市、区）政府法制机构，应当加强行政执法监督工作，加大行政执法投诉受理力度，认真办理行政执法投诉事项，及时纠正行政执法过错，并将办理结果答复投诉人。市、县（市、区）政府法制机构应当通过检查、暗访等途径，及时发现行政执法中存在的问题，及时纠正。对于行政机关错误的或者不当的行政处理（处罚）等行政执法行为，政府法制机构可以下达整改通知书，责令其限期改正并暂停、取消该具体行政行为承办执法人员的执法资格。对逾期不整改的，按照有关程序予以撤销或者变更该具体行政行为。

　　十、进一步加强组织领导，确保各项工作全面落实

　　30、认真落实依法行政领导责任制。进一步强化行政首长作为依法行政第一责任人的责任，各级行政首长对本地、本部门的依法行政负总责。各级行政首长要担负起第一责任人的责任，把全面推进依法行政、加强法治政府建设摆在更加突出的位置，将依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。

　　31、健全推进依法行政体制机制。要建立由各单位主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，统一领导本单位推进依法行政工作。政府常务会议要经常听取推进依法行政工作汇报，及时研究解决本地依法行政中存在的突出问题，研究部署全面推进依法行政、加强法治政府建设的具体任务和措施。要向同级党委、人大常委会和上一级人民政府报告推进依法行政情况，政府部门每年要向本级人民政府和上一级人民政府有关部门报告推进依法行政情况。要认真研究设定依法行政考核指标，并纳入各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，与干部任免和奖惩挂钩。

　　32、加强政府法制机构和队伍建设。加强市县政府及其所属单位法制机构和队伍建设。市县政府要保证政府法制机构设置、人员配备、工作经费与开展政府文件审查、行政执法监督、行政复议、行政应诉、法制宣传和培训等工作任务相适应，市县财政每年应安排依法行政专项工作经费，且不少于行政复议工作经费。市县政府部门、乡（镇）政府和街道办事处及各行政执法单位要明确分管领导，应有专门的科（股）室负责依法行政的指导工作，行政执法任务少，暂无条件成立专门科（股）室的，要有一名专职的法制员。要进一步加大对政府法制干部的培养、教育、使用和交流力度。重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制干部。政府法制机构及其工作人员要努力提高新形势下做好政府法制工作的能力和水平，努力当好政府或者部门领导在依法行政方面的参谋、助手和顾问。

　　本具体实施意见下发后，各县（市、区）政府，市政府各部门，市直有关单位要按照国务院、省政府有关文件精神和本实施意见的要求，根据实际情况制定今后一个时期加强法治政府建设的工作规划，明确工作任务、具体措施、完成时限和责任主体，确定年度工作重点，狠抓落实，扎扎实



二○一一年七月十一日





CDMA上网卡有猫腻 律师破谜找玄机
———— 联通宽带套装卡欺诈案法律分析

优仕联律师事务所 王政 律师

近日在报上（京华时报2月11日版）读到多名联通CDMA上网卡用户因购买宽带套餐“包年卡”被骗的事件报导后，本人便禁不住为这些被骗的用户深表不平起来，对联通公司如此不负责任的处理态度也感到有些大惑不解。也正是这种不平之感和不解之迷惑促使我欣然提笔，对关于销售联通CDMA上网卡的客户欺诈行为和消费者权益保护问题做些法律上的思考分析，权且当为这些被骗的联通公司用户们鸣几声不平吧；同时，本人也希望联通公司为了自己的信誉着想，应主动考虑给这些被骗的用户有个适当的交代。

一、相关案情简介
2006年2月7日，梅先生、田先生等多名联通CDMA上网卡用户发现自己因欠费而无法上网。他们的上网卡多是在一、两个月前通过淘宝网从一名自称为“妖言媚惑”的卖家手中购得的，另有一些用户是通过易趣网从一名自称为“程家大女”的卖家手中购得的。当时卖家在宣传材料中称，该上网卡是“掌上宽带套餐”，而且给提供了两种选择：一为北京地区不限时长及流量，外地每个月送50小时漫游时长，包年1200元(从激活之日起共计13个自然月)；二为全国漫游不限时长及流量，包年1500元(从激活之日起共计13个自然月)。而且卖家在宣传材料的注意事项中明确提示：集团客户咨询电话51664884；当有因使用问题不能解决时，请您拨打10010或大客户代理商解决等。因为是网上交易，几乎所有的用户在购买此上网卡和付款前都曾拨打联通10010免费咨询电话对该“掌上宽带套餐”是否为“包年卡”和是否已在电信网上开通等事项进行过确认。另外，该上网卡多是通过快递公司送到用户手中的。
意想不到的结果是：在这些购卡用户们已支付了全年的上网卡费用后，刚刚使用了一两个月便被告之欠费停网。据网上初步统计，类似的用户已达四百多人（实际人数可能会更多）。更奇怪的是，当这些用户向联通公司就此上网卡欠费问题作出反映时，联通公司方面的答复是：联通公司从未推出过“CDMA包年上网卡”。 对此，联通公司通过内部调查确认的情况是：一位姓任的客户通过正规途径，携带单位（任某向联通公司提供的单位名称为北京威普视讯有限公司）介绍信和营业执照副本，在联通营业厅办理了一批198元和298元包月的预付费掌上宽带UIM上网卡单位用户，需要每月向联通支付198元或298元的月使用费。
可以确认的其他事实是：这些用户所使用的上网卡是联通公司通过正规渠道售出的198元和298元包月的预付费掌上宽带UIM上网卡（即CDMA上网卡）。联通公司对198元或298元的CDMA上网卡，可以按照集团购卡的方式卖出，即任何一家公司，只要你购卡达到一定的数量，就可以把一年总费用为3600元的298元的套餐卡以1500元/年甚至更低的价位买走。这些被骗的用户实际支付的是一年的上网费。另联通公司是最先知道其售出的“包月上网卡”被当作“包年卡”卖出之事情的，但其有关接待中心的工作人员接到部分用户向他们的投诉后，却对此事件没有及时向有关司法机关报案。许多用户在1月底还同CDMA上网卡卖家进行交涉，确认卖家仍在北京，但进入2月份之后便很快就失去了联系。

二、有关法律问题分析
（一）联通公司推出的198元或298元的CDMA上网卡是一种商品还是一种服务？从CDMA上网卡的物理属性角度讲，CDMA上网卡所储存的信息具有激活联通手机上网的功能，具有为接受网络供应商服务提供充值或付费的功能，也就是说，这种上网卡，本身就是一种商品，具有一定的使用价值和价值。但是从CDMA上网卡销售的价格和销售目的来看，CDMA上网卡仅仅是一种接受网络供应商所提供服务的一种凭证，相当于“入场券”或“门票”的性质，上网卡的价格实际上是电信网络供应商提供上网服务的价格，上网卡本身具有赠送的性质，其自身的商品属性被电信网络供应商提供上网服务的服务属性所吸收。对消费者而言，其购买CDMA上网卡除了与CDMA上网卡的销售商建立上网卡买卖合同外，更重要的是与联通公司（电信网络供应商）建立了一种电信网络服务合同。
（二）利用互联网销售产品或推销服务并对所销售的产品或服务做虚假宣传、欺骗消费者的行为该如何定性？就本案而言，如果CDMA上网卡的广告发布者（可能是卖家）仅仅是在淘宝网或易趣网上发布了CDMA上网卡的虚假宣传信息（将“包月卡”说成是“包年卡”），而具体的成交是通过网下电话或信函（包括电子邮件）确认后达成的，且付款方式也是网下进行的，则CDMA上网卡的广告发布者的违法行为达到情节严重（如违法所得数额在十万元以上的），应按照《刑法》第222条规定的发布虚假广告罪定罪处罚；对不符合犯罪构成条件的，应按无效合同的方式进行处理。如果CDMA上网卡的卖家除了在淘宝网或易趣网上发布CDMA上网卡的虚假宣传信息外（将“包月卡”说成是“包年卡”），且具体的成交是在网络运营商所提供的电子商城中通过网上支付的方式成交的，则CDMA上网卡的卖家的违法行为若达到情节严重（如违法所得数额符合一般诈骗罪的数额，个人五千以上，单位五万元以上），应按照《刑法》第224条规定的合同诈骗罪（这里合同表现形式为“电子合同”）定罪处罚；对不符合犯罪构成条件的，应按无效合同的方式进行处理。
（三）淘宝网或易趣网等网络经营者应否对通过其网络宣传所产生的欺诈行为承担法律责任？我们认为：网络经营者若同时作为广告业务的经营者，有依法对在其网上发布的广告内容的真实性进行初步审查的义务，有对广告发布者的主体资格进行审核的义务。若广告的经营者对广告内容的真实性和广告发布者的真实身份没有尽到适当的审查或核实义务，广告经营者应当对虚假广告所产生消极后果承担相应的侵权或赔偿责任。若网络的经营者仅仅是提供网络交易的服务平台，即提供电子商城的会员制交易服务，则网络经营者的义务仅限于“在买家确认商品无误且发出成交指令前，能够确保买家的货款安全”。但交易一旦完成，除非能够证明网络经营者与商品或服务合同的一方当事人存在共谋或网络经营者实际被合同一方当事人所控制，则网络经营者对通过网上交易所达成商品或服务合同内容所存在的瑕疵不承担法律责任。但是当合同双方产生纠纷或有关交易事项涉嫌违法犯罪时，网络经营者有向案件当事人或执法部门提供交易记录和网上会员资料的义务。
（四）联通公司应否对因购买CDMA上网卡而被欺诈的用户所遭受的损失承担法律责任？我们认为，本案所涉及到的违法或犯罪行为不应当成为联通公司拒绝对这些被欺诈的用户所遭受的经济损失承担法律责任的借口。这是因为：1、本案中所涉及的CDMA上网卡已确认是联通公司提供的，任何购买该上网卡的用户都将与联通公司之间形成网络服务协议，联通公司是服务协议的主要一方当事人。2、联通公司作为电信网络的运营商，其对上网服务的收费是按照提供服务的质量和服务时间长短来计算收取的。作为网络服务的提供者，联通公司有义务告之CDMA上网卡的属性（在CDMA上网卡功能被激活时，有关系统应自动提示输入的网费数额或使用时间）。但联通公司在上网卡被激活时没有进行系统自动提示，这说明其服务自身存在瑕疵。这种瑕疵有导致用户预付费被欺诈的潜在风险。3、本案受欺诈用户在购卡前曾通过拨打联通公司10010咨询电话的方式咨询过联通公司的有关业务人员，所得到的一致回答是“包年卡”而非“包月卡”（联通公司应当对咨询情况保留原始录音记录），联通公司业务人员的回答代表了联通公司对其服务内容的承诺。4、联通公司作为CDMA上网卡的推出者，应当对销售其上网卡的代理商资格进行严格审核，并通过协议方式对其进行管理；联通公司对CDMA上网卡推出集团用户消费，应当对集团用户消费者的身份进行严格的审核，应当通过协议方式对其进行管理（如限制购买数量、不允许再行转让或销售等）。联通公司对由于其疏于管理而给消费者所造成的损害后果应当承担法律责任。5、对CDMA上网卡用户而言，凡经营或销售真实CDMA上网卡的人员或单位，用户都有理由相信经营者或销售者已经获得了联通公司的合法授权。就本案而言，考虑用户购卡和咨询的整个过程情况，本案销售CDMA上网卡的人员或单位已经与联通公司之间形成了“表见代理”的法律关系，联通公司依法应当对其用户受欺诈所遭受的损失承担法律上的赔偿责任。联通公司对因承担赔偿责任所遭受的损失有权向“表见代代理人”进行追偿，而不应该是一切损失后果皆有消费者自己承担。

三、本案存在的重大疑点问题
（一）联通CDMA上网卡购卡用户在打联通10010咨询电话时得到的确认信息是“上网包年卡”，而事后联通公司为何又否认推出过“CDMA包年上网卡”？
（二）联通公司对如此长时间地将其198元或298元的包月CDMA上网卡慌称包年卡进行网络宣传销售的行为为何没有人发现或发现后不进行制止？当受欺骗客户对欺诈事项进行投诉时，联通公司又为何遮遮掩掩不及时向司法部门报案？
（三）北京威普视讯有限公司是否真实存在？联通公司在售卡时是否对此公司存在的真实性进行过核实？
本案所涉及上述疑点问题会让一般人对联通公司的内部管理现状与CDMA上网卡用户被欺诈之事实之间产生必然的联想。
　　
四、显而易见的多处破案线索
其实，本案并不是一起难以侦破的惊天大案，本案至少有如下破案线索供侦查机关利用：
（一）到联通营业厅办理集团客户消费的购卡人所提供的用户资料；
（二）北京威普视讯有限公司的工商注册登记资料；
（三）淘宝网和易趣网保留的CDMA上网卡卖家注册和宣传资料；
（四）联通10010咨询电话客户咨询语音记录资料；
（五）CDMA上网卡卖家所使用的电话或手机通话记录资料；
（六）北京联创未来速递公司提供的CDMA上网卡交寄方的资料等。

我们相信：公安部门若通过对上述破案线索进行仔细深刻地挖掘或跟踪，破解联通CDMA上网卡欺诈之谜应该不是一件难事，找到真正的违法或犯罪行为实施者也会很容易。当然最好是“妖言媚惑”、“程家大女”等网上玩家突然翻然悔悟、显露真容，主动地向公安部门投案自首并主动地退还被骗用户的钱财。总之，消费者权益得到保护了，让其心理上能感觉平衡了，或许此事件才能够算划上最圆满的句号。


2006年2月17日星期五