（一）漏洞补充与法外究竟
在法律适用的过程中，即使通过法律解释，现有的规定也许仍然不能满足我们的规范需求。现行法律还存在着应予规范却未予规范的情形，这时使会存在法律漏洞。法律漏洞的存在，是由人类理性的有限性、立法者的思虑不周以及社会情势的变迁等原因客观造成的。这时，为实现法律的目的与价值，在法律适用中就需要进行法律漏洞补充。
当然，并不是所有法律未予规范的事项均属法律漏洞，只有为达成立法目的应予规范但却未予规范的事项才属于法律漏洞。对于某些事项法律可能基于自己的价值判断认为不应由其调整因而有意地保持沉默，该种未予规定并不违反立法目的，因此不属法律漏洞，而属于法外空间的范畴。
（二）漏洞补充与依法行政
漏洞补充与法律解释的区别在于是否在法条可能的文义范围内，法律解释是在法条“可能的文义”之内使法律规定明确、具体，因此，其并未逾越法条涵盖的范围，而法律补充的内容则已经超现了法条“可能的文”因而在某种意义上具有“立法”的性质。当然，“可能的文义”的界限并不总是十分明确的。
法律漏洞的补充，例如类推适用、目的性限缩，乃是贯彻平等原则的要求，不仅可以防止恣意，而且可以促进公平正义的实现，故在行政法领域，除行政处罚受处罚法定主义的限制不允许漏洞补充外，一般均承认漏洞补充的合法性。只是行政法上的漏洞补充，与民法领域上被广泛的承认相比较，应受法律保留原则的限制。
法律保留原则是指行政机关只有在取得法律授权的情况下才能从事行为，如果法律没有明确规定，行政机关不能根据自己对立法目的的理解，自行创设法律规范包括进行法律补充。但法律保留原则并不适用于所有的行政领域。行政诉讼是对于行政行为的审查，如果行政机关在作出行政行为时不能进行法律补充，法院在行政诉讼中也就没有进行法律补充的可能。因此，在行政处罚领域，非国有财产的征收以及财政、税收等的基本制度这些领域的行政诉讼中，应该不得进行法律补充。
二、漏洞补充的方法
行政诉讼中法律补充的方法由于受“依法行政”原则的制约，与民法相比有细微差异。行政诉讼中法律补充的方法应当包括类推适用、目的性扩张和目的性限缩。
类推适用，是指将法律明文规定，适用到非该法律规定所直接加以规定，但其法律之重要特征与该规定所明文规定者相同的案型。类推适用的法理在于平等原则，及基于正义的要求，相同事物应为相同处理。
目的性限缩，是指法律条文的文义应涵盖某一案型，但依立法目的不应包涵此案型，系由于立法者的疏忽未将其排除在外，于是为贯彻立法目的，而将该案型排除在外的一种法律补充方法。
目的性扩张则正好相反，是指为贯彻法律规范意旨，将本不为法条文义涵盖的案型，包括于该法条适用范围之内的法律补充方法。

北安法院 杨亚新

江苏省镇江市人民政府


关于印发《镇江市人民政府工作规则》的通知

镇政发〔2008〕42号


各辖市、区人民政府，镇江新区管委会，市各委办局，各直属单位、企事业单位：

《镇江市人民政府工作规则》已经市政府第3次常务会议讨论通过，现予印发，请遵照执行。









二○○八年五月十五日





镇江市人民政府工作规则



第一章 总 则



　　第一条 镇江市第六届人民代表大会第一次会议产生的新一届镇江市人民政府，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，参照《国务院工作规则》、《江苏省人民政府工作规则》，结合本市政府工作实际，制定本规则。

　　第二条 市政府工作要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面履行政府职能，努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，全力实现率先发展、科学发展、和谐发展，全面建成更高水平小康社会。

　　第三条 市政府工作的准则是，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。



第二章 组成人员职责



　　第四条 市政府组成人员包括：市长、副市长、秘书长，市政府工作部门的各委、办主任和各局局长。

　　第五条 市政府组成人员必须忠实履行宪法和法律赋予的职责，坚持执政为民、恪尽职守，全心全意为人民服务；解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，结合镇江实际创造性地开展工作；顾全大局、服从政令，求真务实、勤勉廉洁。

　　第六条 市政府实行市长负责制。市长领导市政府的工作，副市长协助市长工作。市长离镇期间，由负责市政府常务工作的副市长主持市政府日常工作。

　　第七条 市长主持和召集市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议。市政府工作中的重大事项，应当经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。

　　第八条 副市长按照各自的分工负责处理分管工作，或受市长委托处理其他方面的工作及专项任务，并可代表市政府进行外事等方面的活动。

　　第九条 市政府秘书长在市长领导下，负责处理市政府的日常工作。

　　市政府根据工作需要配置副秘书长若干名，在市长、副市长、秘书长的领导下，协助处理相关工作。

　　第十条 市政府工作部门的委、办、局实行主任、局长负责制，由其按照规定职责要求，负责本部门的工作。

市政府各部门要严格依法行使职权，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风；推进电子政务，简化办事程序，提高行政效能；各司其职、各尽其责，维护政令统一、政令畅通，切实贯彻落实市政府各项工作部署。



第三章 全面履行政府职能



　　第十一条 市政府及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

　　第十二条 履行经济调节职能，加强对全市经济运行的引导和调控。调整和优化经济结构，加强资源节约和环境保护，推进改革开放和自主创新，促进社会发展和解决民生问题。

　　第十三条 加强市场监管，创造公平的法制环境。建立健全社会信用体系，整顿和规范市场经济秩序。

　　第十四条 认真履行社会管理职能，完善社会管理规章和政策。妥善处理社会矛盾，维护社会和谐稳定，促进社会公平、公正。

　　强化公共安全管理，建立健全各种突发公共事件应急机制。及时、准确、客观地向公众发布重大自然灾害、事故灾害、公共卫生和某些社会安全事件等突发公共事件，及时启动各项应急预案，提高政府应对公共危机的能力。

　　第十五条 强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务。



第四章 实行科学民主决策



　　第十六条 市政府及各部门要健全公众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，不断优化重大决策的规则和程序，推进决策科学化、民主化。

　　第十七条 全市国民经济和社会发展计划、财政预算、经济调控和改革开放的政策、社会管理事务、规范性文件、重大项目等决策意见，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。

　　第十八条 市政府各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须深入调查研究，以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询机构进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应充分协商；涉及辖市、区的，应事先征求意见；涉及社会公共利益和人民群众切身利益的，一般应向社会公开征求意见，必要时应举行听证会等形式听取意见和建议。

　　第十九条 市政府在做出重大决策前，根据需要可通过多种形式，听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。

　　第二十条 各辖市、区政府、市政府各部门必须坚决贯彻落实市政府的重大决策。市政府办公室要及时跟踪和反馈执行情况，加强督查，确保政令畅通。



第五章 坚持依法行政



　　第二十一条 市政府及各部门要坚持依法行政，严格按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力，强化政府责任，规范行政行为。

　　第二十二条 市政府根据执行法律、法规和规章，履行市场监管、社会管理和公共服务等政府职能的需要，按照法定程序，适时制定、修改或废止规范性文件，不断提高文件的质量。

　　第二十三条 提请市政府讨论的规范性文件，由市政府法制部门审查或组织起草，解释工作由市政府法制部门负责。

第二十四条 市政府各部门制定的规范性文件必须符合法律、法规、规章，符合国家的方针政策和省、市政府的有关规定，不得超越职权范围。涉及两个以上部门职权范围的事项，应由有关部门联合制定规范性文件，或者报请市政府制定规范性文件。市政府各部门制定的规范性文件应当报市政府法制部门审查，并由市政府法制部门定期向市政府报告。

　　第二十五条 建立健全规范性文件备案审查制度。市政府制定的规范性文件，应当及时报送省政府和市人大常委会备案。各辖市、区政府和市政府各部门制定的规范性文件应当自发布之日起30日内报送市政府备案。市政府法制部门负责规范性文件的备案登记和审查工作。审查中发现规范性文件与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触，不符合法定权限和程序，或者规范性文件之间相互矛盾的，由市政府法制部门告知及时自行纠正；逾期不纠正的，报请市政府责令修改或者予以撤销。

　　第二十六条 严格行政执法责任制和执法过错追究制，有法必依、违法必究，公正执法、文明执法。加强执法机关执法协调，大力推进综合执法，进一步完善行政执法体制。



第六章 推进政务公开



　　第二十七条 加快推进政务公开，健全政府信息公开制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作的透明度。除需要保密的，市政府及各部门和各辖市、区政府的文件、有关政府信息应当通过有效途径向社会公开。凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及规范性文件和市政府需要公开的其他事项，均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确地向社会公布。

　　第二十八条 市政府全体会议、市政府常务会议和以市政府名义召开的全市性会议，可根据会议内容，邀请新闻媒体旁听。有关会议内容报道，由市政府办公室审核后，报市政府秘书长同意，重大事项的报道须请示市长同意。

　　第二十九条 完善新闻发言人制度。新闻发言人应当及时发布重要政务新闻，通报市政府对重大事项、突发性事件、社会关注热点问题的处理情况等。市政府新闻发言人发布新闻，须经市政府秘书长批准，涉及重要事项须报市长或负责常务工作的副市长批准。

　　第三十条 市政府及各部门要进一步推进电子政务建设，形成全市统一的电子政务网络系统。办好“中国？镇江”政府门户网站，及时发布政府信息，提供更多的网上查询、网上办理和网上便民服务项目。



第七章 健全监督制度



　　第三十一条 市政府要自觉接受上级政府和市人民代表大会及其常务委员会的监督，依法向其报告工作、接受询问和质询、备案行政法规；自觉接受市政协的民主监督，及时通报重要工作情况，虚心听取意见和建议。市政府及各部门要认真办理人大代表议案、建议和政协提案。

　　第三十二条 市政府各部门要依照有关法律的规定接受司法机关实施的监督，同时要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题，要认真查处和整改并向市政府报告。

　　第三十三条 市政府及各部门要严格执行行政复议法和规范性文件备案制度，及时撤销或修改违反法律、行政法规的规范性文件。

　　第三十四条 市政府及各部门要自觉接受新闻舆论和群众的监督，高度重视人民群众来信来访，进一步完善信访工作制度，确保信访渠道畅通。市政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信和新闻媒体等反映的问题，并认真督促解决。

第三十五条 各辖市、区政府及基层行政部门有权对市政府及各部门的工作提出批评意见和建议。市政府及各部门对各辖市、区政府和基层行政部门提出的意见和建议，应认真研究，并结合工作实际予以采纳。

　　第三十六条 市政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。



第八章 加强廉政建设



　　第三十七条 市政府及各部门要从严治政，对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不予办理；对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。

　　第三十八条 市政府及各部门要严格执行财经纪律，规范公务接待，不得用公款相互送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约，坚决反对和制止各种奢侈浪费行为，切实降低行政成本，建设节约型机关。

　　第三十九条 市政府组成人员要廉洁从政，严格执行中央和省、市有关廉洁自律的规定，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益；要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利；不得利用职权违反规定和程序干预各类市场经营活动。



第九章 完善会议制度



　　第四十条 市政府实行全体会议、常务会议和市长办公会议制度。

　　第四十一条 市政府全体会议由市长、副市长、秘书长和市政府工作部门的委、办主任和各局局长组成，由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。会议的主要任务是：

　　（一）传达贯彻党中央、国务院，省委、省政府和市委的重要指示、决定，市人民代表大会及其常务委员会的决议；

（二）通报情况，分析形势，决定和部署市政府的重要工作；

　　（三）讨论其他需要市政府全体会议讨论的事项。

　　市政府全体会议一般每半年召开1次，根据需要可安排各辖市、区政府和有关单位主要负责人列席会议；并可邀请市委、市人大常委会、市政协及其有关部门负责人，市法院、市检察院负责人，市各民主党派、工商联负责人，国家、省（部）属单位负责人，市各人民团体负责人列席会议。

　　第四十二条 市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。会议的主要任务是：

　　（一）讨论决定市政府工作中的重要事项；

（二）讨论通过提请市人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告和议案；

（三）讨论通过向上级国家行政机关报告或请示的重要事项；

（四）讨论通过市政府制定的重要规范性文件；

　　（五）通报和讨论其他重要事项。

　　市政府常务会议每月召开1-2次，可安排辖市、区政府和有关单位负责人列席会议；必要时可邀请市委、市人大常委会、市政协及其有关部门负责人，市法院、市检察院负责人，国家、省（部）属单位及市各人民团体负责人参加会议。

　　第四十三条 出席市政府全体会议、常务会议的市长、副市长和秘书长应达到总人数的一半。副市长、秘书长因故不能出席会议，须向市长或主持会议的负责常务工作的副市长履行请假手续。出席或列席市政府全体会议、常务会议的辖市、区政府和有关单位负责人，不得请假，确有原因不能出席或列席会议，须向秘书长履行请假手续。

　　第四十四条 市长办公会议由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持，研究、处理市政府日常工作中的重要问题。市长办公会议根据需要不定期召开。

　　第四十五条 市政府全体会议、常务会议、市长办公会议的议题由市长或市长委托负责常务工作的副市长确定，会议组织工作由市政府办公室负责。会议纪要由秘书长审定签发，必要时报经市长或市长委托的常务副市长签发。

　　第四十六条 市政府根据需要可召开专题会议。专题会议由市长、副市长、秘书长或由市长、副市长委托秘书长、副秘书长召开，协调处理市政府工作中的一些专题事项。专题会议纪要，由参加会议的秘书长或副秘书长审核后，报主持会议的市长、副市长或秘书长签发；凡涉及机构调整、人员编制、资金安排、重大项目等事项的专题会议纪要，经分管副市长审核后，报经市长签发。

　　第四十七条 进一步严肃会议纪律。市政府召开的各类会议，参会人员应提前安排好工作，准时出席会议。参会人员在会议期间要严格遵守会场纪律，确保会议效果。



第十章 规范公文审批



　　第四十八条 报市政府审批的文件，按照《国家行政机关公文处理办法》的规定和市长分工负责的原则办理。

　　第四十九条 各辖市、区政府及市政府各部门报送市政府审批的公文，在报送纸质文件的同时，应报送电子公文，其内容、体例、格式等应当符合《国家行政机关公文处理办法》的有关规定。对明显不符合规定的公文，由市政府办公室退回报文单位。

　　报送公文一般不得越级请示和报告。属市政府主管部门职权范围内处理的问题，直接报送主管部门处理。部门之间遇有分歧的问题，应当由主办部门主要负责人主动会有关部门协商解决，有关部门不得借故推诿。经协商仍不能解决的，应将协商经过、不同意见报告市政府，市政府作出决定后，部门必须坚决执行。

　　第五十条 各辖市、区政府及市政府各部门报送市政府审批的公文，应当由各辖市、区政府或部门主要负责人签发。报送市政府后，由市政府办公室按照领导同志分工呈批，分管秘书长应先提出明确的建议。重大事项应报市长或负责常务工作的副市长审批，或经市政府常务会议、市长办公会议决定。一般请示事项应在7个工作日内给予答复，特事特办，急事急办。

　　各辖市、区政府及市政府各部门的请示、报告，应当报送市政府，一般不得直接报送市政府领导个人。市政府领导一般不在直送文件上批示。

　　第五十一条 市政府领导对送签的文件，无特殊情况，应在1至2个工作日内签批。

　　第五十二条 各辖市、区政府及市政府各部门要提高公文办理质量和效率。对市政府批办或市政府办公室转办的公文，属本部门职权范围内的事项，应在5个工作日内办结；属需报市政府审批的事项，应提出本部门初步意见，在5个工作日内回复；属主办部门会相关部门办理的事项，主办部门要抓紧会商，并在7个工作日内回复；属需调查论证的事项，应先在5个工作日内答复，说明情况，并认真组织调查论证，上报结果不得超过20个工作日；特殊重大事项，以市政府明确要求的时限为准。对市政府办公室转有关部门征询意见的公文，有关部门在规定的时间内不予答复或不说明不能回复理由的，视同无意见处理。

　　第五十三条 市政府发布的决定、命令，向省政府的请示、报告，向市人民代表大会及其常务委员会提出的议案、人事任免，由市长签署。

以市政府名义发文，由市政府办公室按照市政府领导同志分工呈阅，经市政府分管领导同志审核后，由市长签发。或经市长授权，由分管副市长签发。

以市政府办公室名义发文，经办公室领导审核后，属市政府办公室职权范围内的，由秘书长签发，或经秘书长授权，由分管副秘书长签发；转发部门的文件，经分管副市长同意，由秘书长签发，或经秘书长授权，由分管副秘书长签发。如有需要，可由市政府分管领导同志签发或核报市长签发。

　　第五十四条 市政府各部门要认真履行各自的行政职责，属于部门职权范围内的事务，应由部门自行发文或联合发文，不得要求市政府批转或市政府办公室转发。未经市政府批准，各部门不得向辖市、区政府发文，也不能要求辖市、区政府向本部门报文。

第十一章 纪律和作风



　　第五十五条 市政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及省、市工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。

　　第五十六条 市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新做出决定前，不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为；代表市政府发表讲话或文章，个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经市政府主要领导同意。

　　第五十七条 市政府各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息，要经过严格审定，重大情况要及时向市政府报告。

　　第五十八条 市政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。

　　第五十九条 市政府组成人员要做学习的表率，加强调查研究，倡导理论联系实际的学风。市政府及各部门要建设学习型机关。加强政府部门作风建设，切实提高政府部门办事效率和服务水平。

　　第六十条 严格控制各种名目的庆典和达标评比，减少各类事务性活动。市政府领导一般不发贺信、贺电，不题词、题名；市政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排，按有关规定办理。

　　第六十一条 严格外出管理和请销假制度。副市长、秘书长离镇出访、出差和休假，应由本人事先向市长报告；副秘书长离镇出访、出差和休假，应由本人事先向分管副市长、秘书长报告，出差回来后，要及时销假。

　　各辖市、区政府、市政府各部门的主要负责同志离镇出访、出差和休假，必须以书面形式向市政府请假，由所在单位将负责同志外出的事由、时间、地点、联系方法及代为主持全面工作的负责人名单，提前报市政府办公室值班室。政府系统部门正职经市长批准、副职经分管副市长批准后方可外出，并按批准天数返回后及时销假。因特殊情况不能及时返回的，必须按程序报批。因公外出（包括出访）应有明确的任务，并做好必要准备。外出结束后，应向市长或分管副市长汇报外出的工作成效和有关情况。外出工作成效要作为年度考核内容进行考评。

　　镇江新区管委会、市政府直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位适用本规则。