公民诉讼代理制度是我国三大诉讼法确立的一项重要制度,发挥着不可或缺的作用。由于对公民诉讼代理管理规范不到位，在诉讼中存在大量的公民非法诉讼代理现象，由此带来了大量的社会问题，应当高度重视，积极治理。

　　一、公民非法诉讼代理的界定

　　在谈公民非法诉讼代理界定之前，先明确法律对公民诉讼代理的规定。除律师担任诉讼代理人外，三大诉讼法对一般公民担任诉讼代理人作出了明确规定：《中华人民共和国民事诉讼法》规定，当事人的近亲属、工作人员或者当事人所在社区、单位、有关社会团体推荐的公民可以被委托为诉讼代理人；《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，刑事诉讼案件当事人的监护人、亲友、所在单位或者人民团体推荐的人可以被委托为诉讼代理人（不包括犯罪嫌疑人、被告人委托辩护人）；《中华人民共和国行政诉讼法》规定，公民的近亲属或者所在单位、社会团体推荐的人以及经人民法院许可的其他公民，可以接受委托为诉讼代理人。关于公民诉讼代理，虽然三大诉讼法作出了不尽相同的规定，但是对公民担任诉讼代理人都不同程度的作出限定。除上述具备法定条件的公民以外，一般公民从事诉讼代理，则构成公民非法诉讼代理。

　　二、公民非法诉讼代理的表现形式

　　公民非法诉讼代理现象在现实中以各种不同形式大量存在，或披着合法外衣、或遮遮掩掩、或明目张胆。

　　一是公民在法律服务机构中从事非法诉讼代理。一般公民没有取得法律服务执业证书在律师事务所或者其他法律服务机构中从事法律服务，有的自称法律工作者，有的自称律师。还应注意的一种情况是，持有某法律服务所的法律工作者执业许可证在律师事务所从事法律服务，称自己为某某律师事务所律师，这显然也是非法诉讼代理的一种情形，因为律师事务所是没有法律工作者的，只有执业律师。上述情况都是由于法律服务机构为其提供便利条件的原因。

　　二是公司律师、企业法律顾问从事非法诉讼代理。公司律师、企业法律顾问是专为所在公司从事法律服务的人员，不得利用其身份和便利条件在社会上从事法律服务。但是有大量的公司律师、企业法律顾问在社会上以公民身份从非法诉讼代理。

　　三是以推荐证明为掩盖进行非法诉讼代理。利用法律规定“社会团体、当事人所在单位推荐的公民可以被推荐担任代理人”的规定，找有关推荐单位开具推荐函，作为被推荐的公民，披着推荐代理的合法外衣从事非法诉讼代理。

　　四是假冒与当事人的身份关系进行非法诉讼代理。采取虚报、提供虚假身份证明，冒充与当事人是亲属关系，以当事人的亲属、工作人员身份参加诉讼。

　　五是直接以个人名义经常性地从事非法诉讼代理。利用有的法律关于“经人民法院许可的公民可以代理诉讼”的宽泛规定，以及司法人员不重视代理人身份审查的情况，借机从事非法诉讼代理。

　　三、公民非法诉讼代理的危害

　　公民诉讼代理中，作为诉讼代理人的公民主要是当事人的近亲属、所在单位和团体推荐的人，与委托人之间存在一定的关系，一般会尽心尽力尽到义务，发挥维护当事人权利的作用。但是公民非法诉讼代理中，作为代理人的公民与当事人不具有上述关系，没有管理和约束，缺乏相应的职业道德素质和专业知识，不但难以保证当事人的利益，而且还会带来一系列的问题。其对社会带来的问题，不可小觑。

　　一是扰乱了法律服务市场秩序。法律只规定律师事务所等专门法律服务机构的律师等专业人员可以依法进行有偿诉讼代理服务。公民非法诉讼代理，多为有偿服务，造成法律服务市场秩序混乱，影响了正常的法律服务业地健康发展。

　　二是扰乱了正常的司法秩序。公民非法诉讼代理，往往是因缺乏专业知识，代理诉讼过程中不凭法律专业知识，靠关系办案，成为滋生腐败的重要原因，影响司法公正，损害司法机关以及政法干警的形象。缺乏约束，肆无忌惮，采取伪造证据等非法手段实现诉讼目的，妨碍正常的诉讼，扰乱正常的诉讼秩序，损害了公平与正义，成为虚假诉讼、恶意诉讼、不诚信诉讼发生的重要原因。

　　三是损害当事人的利益。公民非法诉讼代理，由于不具备专业的法律知识，不可能胜任代理事务，当事人的权益难以保障。非法收取当事人的财物，造成当事人无端财物浪费，有的收受财物的数额远远超过委托律师支出的正常费用，造成当事人经济负担，当事人会因此迁怒法院，对社会产生不满。利用代理身份挪用侵占当事人争议财产，谋取不当利益，恶意与对方串通，损害当事人利益，败坏了社会风气。

　　四是影响社会稳定。由于不具备专业法律服务人员的道德素质，往往会挑讼，无理激化矛盾，致使出现不应有的大量上诉、申诉，甚至上访，浪费了大量的诉讼资源，劳民伤财，影响社会和谐稳定。

　　四、公民非法诉讼代理的治理对策

　　公民非法诉讼代理不是顽疾，只要高度重视，提高认识，协调一致，完善法律，加大力度，加强舆论宣传，壮大健康的法律服务市场，就一定会把公民非法诉讼代理现象治理好。

　　一是完善法律，为治理非法诉讼代理打牢制度基础。第一，修法统一诉讼代理人的范围和条件规定。鉴于三大诉讼法对公民诉讼代理的条件限制不统一，如现行的《中华人民共和国行政诉讼法》仍规定经人民法院许可的公民可以担任诉讼代理人，没有规定基层法律服务工作者可以担任诉讼代理人，与民事诉讼法规定不一致，实践中不便于司法工作人员的审查，并且对这一规定的存在，给非法从事诉讼代理者以可乘之机。三大诉讼法对公民诉讼代理人的限制性规定只是技术性规范，完全可以作出完全相同的规定，便于司法实践操作。建议将三大诉讼法关于诉讼代理人的范围条件统一修改为：“下列人员可以被委托担任诉讼代理人：律师、基层法律服务工作者；当事人的监护人、近亲属、工作人员；当事人所在社区、单位、有关社会团体推荐的公民。正在执行刑罚或者依法被剥夺人身自由的人，不得担任诉讼代理人。”第二，增加对诉讼代理人进行审查的条款。明确规定，司法机关有义务对参加诉讼的人员进行资格审查，对审查的程序、内容作出规定。同时规定没有尽到审查义务导致出现非法诉讼代理的，作为案件的重大程序瑕疵，成为案件申请再审、发回重审的一项法定理由，督促司法人员就像审查当事人身份一样严格审查代理人是否适格。第三，增加对公民非法诉讼代理的制裁条款。明确规定，对于提供虚假证明材料或者不具备诉讼代理条件的人员代理诉讼，一律说明情况，禁止其参加诉讼；对于明知或者故意不具备条件参加诉讼者，以妨碍诉讼依法进行处罚；对于为非法诉讼代理提供条件的法律服务机构，函告相关司法行政机关依法对相关法律服务机构进行依法处理，处理结果附卷；对于推荐单位以及出具虚假证明的单位按照妨碍诉讼依法进行处罚，防止单位为非法从事法律服务的人员提供便利。

　　二是建立联动协调机制，形成统一治理非法诉讼代理的合力。治理公民非法诉讼代理是一项系统工程，不单纯是哪一个部门的问题，需要各有关单位协调统一治理，方能取得成效。首先由政法委牵头建立法院、检察院、公安机关、司法行政机关的统一协调机制，统一研究、部署和落实治理公民非法诉讼代理。其次研究制定统一的公民诉讼代理审查标准和审查要求，便于司法机关在工作中正确把握正常的公民诉讼代理的尺度，区分非法诉讼代理。再就是建立统一评查机制，进行定期、不定期的检查，督促相关单位严格执行公民诉讼代理的审查把关工作，杜绝非法代理。

　　三是严格措施，加大对非法诉讼代理的治理力度。一方面整顿律师事务所、法律服务所、法律援助机构，依法清理在这些机构从事公民非法诉讼代理者。对以律师名义进行非法诉讼代理的，依法进行清理、处罚。另一方面对社会非法代理进行清理，坚决取缔法非诉讼代理。另外，司法机关严格落实对公民诉讼代理的审查制度，加大力度，拒绝非法诉讼代者参与诉讼，让非法代理没有空间。

　　四是加大法制宣传力度，提高公民法制意识。加大宣传力度，一方面大力宣传诉讼代理的法律规定，让群众真正明白诉讼代理制度，知道公民代理不允许有偿服务，经济困难无力委托代理人可以申请法律援助。另一方面从反面进行宣传，让群众知道非法诉讼代理的危害，同时震慑妄图进行非法诉讼代理者。

　　五是壮大发展法律服务业，满足不同层次群众的法律服务需求。目前，法律服务部门主要有律师事务所、法律服务所、法律援助机构。应当充分发展律师服务业，满足不同层次群众对法律服务的需求，特别是让经济困难无力聘请律师者能够获得法律援助，让所有群众能够有条件、有能力获得所需的法律服务，从而使非法诉讼代理没有市场。

　　（作者单位：山东省蒙阴县人民法院）
浙江省人大常委会


宁波市限制养犬规定
浙江省人大常委会


（1997年5月29日宁波市第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过 1997年9月1日浙江省第八届人民代表大会常务委员会第三十九次会议批准 1997年9月10日公布 1998年1月1日起施行）

规定
第一条 为保障公民人身健康和安全，维护社会公共秩序，保护市容环境卫生，加强社会主义精神文明建设，根据国家有关规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市对养犬实行严格控制、严格管理、禁限结合的原则。
第三条 本市海曙区、江东区、江北区行政区域范围内为限制养犬地区（以下简称限养区）。
江北区甬江镇以外的农村地区和限养区内农民聚居的自然村暂不列入限制养犬范围，具体区域由市人民政府划定。
各县（市）、镇海区、北仑区的限制养犬地区，由县（市）、区人民政府划定，报市人民政府备案，
第四条 各级公安部门是限制养犬工作的主管机关，负责限养区内养犬的审批、登记，违章养犬的处理，狂犬、野犬及其他违反规定的犬的捕杀。
畜牧兽区部门负责犬只的防疫、检疫，《犬类免疫证》的发放，兽用狂犬病疫苗的供应、接种以及犬类狂犬病疫情的监测。
卫生防疫部门负责人用狂犬病疫苗的供应、接种，狂犬病人的诊治，疫情的监测和预防狂犬病的宣传。
乡（镇）人民政府、街道办事处、居（村）民委员会和住宅小区物业管理组织应当配合有关部门做好限制养犬工作。
第五条 单位和个人应当协助公安机关做好本规定的实施工作，对违反本规定的行为，有权进行制止或者向公安机关举报。公安机关对举报人应予保密，并可给予奖励。
第六条 限养区内禁止个人饲养烈性犬、大型犬。
限养区个人饲养小型观赏犬，必须具备下列条件：
（一）有本市常住或者暂住户口；
（二）具有完全民事行为能力；
（三）有独户居室。
许可饲养的小型观赏犬的体形标准，由市公安局确定并公布。
第七条 限养区内个人饲养小型观赏犬，养犬者应当征得所在地居（村）民委员会同意后，再向所在地公安派出所申请，报区公安分局审核批准。经批准养犬的，每户限养一只。
外国人申请养犬，市公安局审核批准。
第八条 限养区内的医疗科研单位、专业演出团体、重点安全保卫单位确需养犬的，报经上级主管部门同意后，由所在地公安派出所和区公安分局签署意见，报市公安局审核批准。
限养区内的种植、养殖专业大户因生产需要养犬的，报经乡（镇）人民政府同意后，由所在地公安派出所和区公安分局签署意见，报市公安局审核批准。
军犬、警犬和动物园饲养的犬只管理按国家有关规定执行。
第九条 公安机关应当自接到养犬申请报告之日起15日内作出是否准养的决定。对符合准养条件的，应当予以批准；对不符合准养条件的，应当及时告知申请人，并说明理由。
经批准养犬的单位或者个人应当先携犬到所在地畜牧兽医部门对犬进行健康检查，注射预防狂犬病疫苗，领取《犬类免疫证》，再向公安机关办理登记手续。公安机关应当在7日内核发《犬类准养证》和犬牌。
第十条 经批准养犬的个人必须缴纳登记费和年度注册费。每只犬第一年登记费为3000元，以后每年度注册费为1000元。
本规定施行前饲养的犬只，在本规定施行之日起三个月内办理登记领证手续的，其登记费为2000元。
单位和种植、养殖专业大户因生产需要经批准养犬的，免收登记费和年度注册费。
市人民政府为控制养犬，可以对登记费、年度注册费进行调整。
第十一条 经批准养犬的单位或者个人必须遵守下列规定：
（一）犬的颈部须挂公安机关核发的犬牌；
（二）烈性犬、大型犬必须栓养或者圈养；
（三）小型观赏犬出户时间限为20时至次日6时，出户时必须束犬链，挂犬牌，并由成年人牵领；不得纵犬在楼道、公共阳台、公共绿地排泄粪便；犬在户外排泄的粪便，携犬人应当立即予以清除；
（四）不准携犬进入市场、商店、饭店、学校、医院、车站、码头、机场、体育场（馆）、公园、文化娱乐场所及其他公共场所；
（五）不准携犬乘坐公共交通工具；
（六）养犬不得干拢他人的正常生活；
（七）犬只赠送、宰杀或者死亡、走失，养犬者应当在7日内向原发证、发牌部门办理注销或者变更登记手续，交回证件、犬牌；
（八）养犬者迁移住址，须向公安机关办理变更登记手续；
（九）定期到指定的畜牧兽医部门对犬作检疫和免疫，并到公安机关办理年度注册手续；
（十）不得转借、冒用、涂改、伪造和买卖犬类牌证。
第十二条 登记注册的犬生产幼犬的，养犬者应当自幼犬出生之日起30日内自行处理或者送当地公安派出所处理；需要换养幼犬的，须到原登记机关办理变更登记手续。
第十三条 外地人员携带的犬只，须凭所在地县级以上畜牧兽医部门出具的有效狂犬病检疫、免疫证明，方准进入本市。
从境外携带犬只进入本市的，须符合《中华人民共和国进出境动植物检疫法》的有关规定。
从外地或者境外携入的犬只，在本市限养区饲养一个月以上的，须按本规定办理相应手续。
第十四条 未经市公安局和其他有关部门批准，任何单位和个人不得从事犬类繁殖、销售、诊疗、展览等活动。
第十五条 违反本规定第六条、第七条、第八条、第九条规定，擅自养犬的，捕杀其犬，并对单位处1000元以上10000元以下的罚款，对个人处500元以上5000以下的罚款。
第十六条 违反本规定第十一条规定的，责令其停止违法行为，并可处50元以上1000元以下的罚款；情节严重的，捕杀其犬，吊销《犬类准养证》。
对违反本规定携犬进入公共场所的，公共场所管理人员对犬只可先予以扣留，再报告公安机关予以处理。
第十七条 违反本规定第十二条、第十三条第一款、第三款规定的，可捕杀其犬，并可处500元以上3000元以下的罚款。
第十八条 违反本规定第十四条规定，进行犬类繁殖、销售、诊疗、展览等活动的，予以取缔，捕杀其犬，没收违法所得，并可处2000元以上10000元以下的罚款。
第十九条 犬只伤害他人的，除养犬者应当负担受害人的全部医疗费用和赔偿其他损失外，并应捕杀其犬，吊销《犬类准养证》，对养犬者处1000元以上5000元以下的罚款；情节较重的，处5000元以上20000元以下的罚款；纵犬伤人，情节严重，构成犯罪的，依法追
究刑事责任。
第二十条 收取的登记费、年度注册费用于限制养犬管理工作。
罚没款一律上缴财政。
第二十一条 当事人对按本规定作出的具体行政行为不服的，可以依照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请复议或者向人民法院提起诉讼。
第二十二条 公安机关和其他有关部门的工作人员，在犬类管理中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 本规定具体应用中的问题，由宁波市公安局负责解释。
第二十四条 本规定自1998年1月1日起施行。



1997年9月10日