论公共行政的现代化
（黄国钧 18001614@163.com 13508988576）
引 言
公共行政现代化，是指为使我国公共行政制度达到世界先进水平，按照特定的理想模式对公共行政的构成要素进行理性化改造，使公共行政制度越来越接近其本身的形式合理性和实质合理性①。从法律的观点来看，所谓公共行政现代化就是法治政府，这个法治不是（由某个统治者）依法而治，而是由法律来统治。
西方国家在上世纪三十年代经济大危机后通过政府广泛干预而使经济得以恢复并走向繁荣，如苏联建国后通过全面的政府计划经济使之由农业国迅速转变为工业国以及我国在五十年代通过政府对经济及社会生活的全面领导、干预而使国民经济迅速恢复、发展的干预经济、干预社会，甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”。②
“行政国家”、“全能政府”是人们在“市场失灵”后对“公共物品”（包括抑制垄断、防止不正当竞争，调节社会收入分配，防止贫富过分两极分化，解决工人失业、环境污染、信息不对称等“外部性”、“内部性”问题）需求大量增加后，人们为满足此种需求而自觉或不自觉地制造出来的一种奇特之物。此种奇特之物一经制造出来，确实给人们神奇般地生产和提供了各种各样所需要的“公共物品”，但是，其在生产和提供“公共物品”的同时，也魔术般生产出各种各样人们
①高加伟，吴小龙：《论公共行政的现代化》，载《行政法学研究》2003年第2期P9②姜明安：《新世纪行政法发展的走向》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月30 日）
所不愿看到的副产品。而且，行政国家、全能政府的副作用随着时间的推移越来越发展，以致于其有完全演变成一个社会毒瘤的趋势。这种现象即为政府的异化，亦称“政府失灵”.其主要表现在：(1)对民主、自由和人权的威胁。行政权过于强大，如果没有同样强有力的控制机制，它必然形成对民主、自由、人权的威胁：使议会（或代表大会）徒具形式，使法院听命于政府，使人民对行政官员心存畏惧。（2）腐败和滥用权力。行政权本来是人们为获取“公共物品”而设置的，但是当其异化以后，它即在为公众提供“公共物品”的幌子下，大肆为掌握和行使其权力的人提供“私人物品”（如金钱、财物，甚至美色）。他们本来是人民的“公仆”，但却以权力把自己塑造成“主人”。行政权的滥用和腐败，有时可以达到令人发指的地步。如成洪杰案、赖昌
星案、某省省委书记案等等，无不令人发指。（3）官僚主义和效率低下。“门难进，脸难看，话难听，事难办”是官僚主义和效率低下的生动写照。（4）人、财、物资源的大量浪费。机构重置，重复建设，编制臃肿，都增加了国家财政开支，而这些开支及人员，原本可以用来发展经济，搞国家建设的，现在却“内耗”而“耗”掉了。（5）人的生存能力和创造能力的退化。行政国家往往与计划经济制度和福利国家相联系。实践证明，计划经济和福利国家均不利于培养和激励人的竞争精神和创新能力。这是行政国家异化的另一种表现。
自从二十世纪中期以后，世界上越来越多的人开始看到和认识到这种危险。于是许多国家开始采取各种措施限制行政权，控制行政权，
①姜明安：《新世纪行政法发展的走向》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月30 日）
转化行政权，限制和缩减行政的“疆域”。这样，到二十世纪后期，大多数“行政国家”陆续逐步过渡到“有限政府”。这种过渡的一般途径是：（1）转变和缩减政府职能，限制行政权。（2）规范行政行为，控制行政权。（3）加强社会自治，转化行政权。①
就我国而言，自八十年代以来，公民参与国家行政管理和国家行政权力社会化一直通过多种形式、多种途径在发展和推进。其主要的形式和途径有下述诸种：通过法律、法规规章授权非行政机关的组织行使国家行政职权；行政机关委托非行政机关的组织行使国家行政职权；社会公共组织根据内部章程行使公共权力。
社会公行政与国家行政同属公共行政，二十世纪中期以后，公民逐步广泛参与公共行政，不仅促进了国家行政的民主化，而且导致了国家行政权逐步向社会转移和社会公行政，即公民自治的范围逐步增大。而中国，是在中国共产党领导下的社会主义国家的公共行政，有中国特色的公共行政。因此，在现代社会，在中国，公共行政的现代化还要从以下方面做起：
一 改进党的领导
在中国，公共行政现代化是在中国共产党的领导下进行的。因此，首先必须改进中国共产党的领导，以利于公共行政现代化的进行。而如何改进党的领导呢？笔者以为，要从以下几点做起：
首先，党要依法领导，依法执政。党对政府工作的领导是由我国的国家性质决定的。在我国，中国共产党的领导地位是明确的，党对政府工作的领导也是不容置疑的。在处理党政分离的问题上，党的一贯政策是，实施政治和组织上的领导，通过国家机关党组织的作用，贯彻党的路线、方针和政策，而不包办政府机关的具体业务。既不能以党代法，也不能忽视党的领导。《宪法》第5条第5款规定，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。共产党也不例外。我们要理顺党政关系，做到党要管党，党政分离，克服党政不分的弊病。正确处理党控制政府还是法控制政府的问题。在我们国家，党管政府，但党和政府都必须在法律范围内活动，这是最根本的问题。目前我国一定程度上存在着党代替法规范政府的不正常现象。
其次就是贪污腐败问题。我国党和政府提出“立党为公，执政为民”的口号，可是贪污腐败现象还是屡见不鲜。有人说过，阳光是最好的防腐剂。因此，构筑“阳光政府”是反腐的一项措施。
另外还有党的作风问题。党代表先进生产力发展方向，代表先进文化发展方向，代表最广大人民的根本利益，因此，党的形象至关重要。而这些又通过党的作风体现出来，所以，要改善党的作风。
总之，我们要以马列主义，毛泽东思想，邓小平理论为指导，全面贯彻“三个代表”精神，坚持“一个中心，两个基本点”，以经济建设为中心不动摇，建设精神文明、物质文明、法治文明的现代化的社会主义国家。
二 新行政管理手段
相对于传统的行政管理手段，现代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱了，淡化了，而越来越多地体现出民主、协商的品格，体现出行政主体与行政相对人相互合作的精神。这种新的品格和精神既在变革后的传统管理手段中得到反映（如在行政许可、行政处罚中增加听取相对人陈述意见和举行听证的程序，在行政征收、行政强制中增加事前告知程序为相对人提供申辩的机会，等等），更在二十世纪中后期新出现，新发展的许多新管理手段①中得到体现。这些新管理手段主要有下述四种：
（1）行政指导
行政指导是现代行政管理一种使用频率很高的手段。行政机关通过发布各种政策文件、纲要、指南或通过直接向相对人提供建议、劝告、咨询等，引导相对人作出某种行为或不作出某种行为，发展哪些领域、事业，或抑制哪些领域、事业等。在许多场合，人们相信行政指导，自愿接受行政指导，行政指导取得了很大的成效，但是，它也有不足，一旦行政指导错误或失当，导致相对人利益重大损失，行政机关却可以以其行为属于“指导”而非强制为由而不负责任。在新世
纪，各国行政法无疑将会对行政指导进一步在制度上予以完善，行政指导将不再是完全自由裁量的事实行为，而是应受一定法律规范约束的法律性行为（亦非完全的法律行为）。
（2）行政合同
在现代行政管理中，行政机关越来越多地运用行政合同手段实现其管理职能。行政合同作为一种行政管理手段，并非能适用于所有行政领域和所有行政管理事项。在国家安全、社会秩序和许多涉及重要
①这些管理手段有的也许产生于更早的时期，但是真正在行政管理中得到较广泛运用，从而得到较大发展则还是在二十世纪中后期。见姜明安 《新世纪行政法发展的走向》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月30 日）

国家和公共利益的领域，一般都不适用行政合同。而且，在可能适用行政合同的领域，法律对行政合同手段的运用亦应加以严格的规范和控制，如合同的缔结在可能的条件下，应采用招标、投标的方式。否则，这一管理方式也极易导致腐败和权力滥用。
（3）行政奖励
行政奖励是行政机关运用精神和物质激励的方式引导行政相对人作出某种行为，以促成一定行政目标实现的行政管理方式。作为一种新的管理手段，它是传统管理手段的补充，而非代替传统手段。
（4）行政给付
行政给付主要是“福利国家”时代发展起来的一种管理手段，即行政机关通过给特定行政相对人发放抚恤金、救济金、养老金、失业补助、最低生活补贴等，以维持处在年老、贫穷、失业和其他困难情景下的相对人的基本生活，并进而维持社会的安定和社会正常的生产、生活秩序。
上述行政管理手段的变迁，无论是传统手段内容和程序的变革，还是新的手段的产生和形成，都还只限于国家行政机关行使行政职权，对社会实施行政管理的领域，至于在行政权力社会化情形下，非国家的社会公共体行使特定行政职权，实施一定范围、一定领域的行政管理，其行政手段则更为多样化，更体现了权力弱化和与相对人的协商、合作精神。
三 以法治代替人治
------对行政权力的法律控制
在法治化日益发展的今天，我国不少地方老百姓在利益受到行政机关损害后不是去法院寻求保护而是去“上访”。为什么呢？是他们法律意识淡薄，不知道去法院，还是法律保护不了他们呢？
事实上，他们也曾提起诉讼，就象本文后面所提到的“养猪大王”刘定国案及河北一农民用四十头猪打赢一头猪的官司案。要么是漫长的诉讼，要么是“法院打白条”（判决得不到执行），为什么呢？执行难，难在哪里？行政权力过大，得不到有效控制，实际上，大部分行政案件的审理、判决和执行是令法院最为头疼的事。审理、判决难，更难的是，如果行政机关不主动执行判决，如何去“执行政府”？政府掌握着司法机关的财政、人事等许多命脉，执行政府，无疑于“老虎头上抓虱子”。另外，从“上访”字面含义就可以看出，这是一种由下而上的不平等方式，其中含有浓厚的人治味道。至今仍然存在的“清官效应”就是最好的人治思想残余的明证。
从法律的观点来看，所谓公共行政现代化就是法治，这个法治不是（由某个统治者）依法而治，而是由法律来统治。应对政府行政权力实行有效的法律控制。
行政权力在今天已经渗透到社会生活的每一个角落，对人们的生活产生了全方位的影响。行政权，立法权和司法权三者之间的传统界限已被打破，行政机关不仅扩大了自己传统的权力阵地，还逐渐享有过去所难以想象的行政立法权，行政司法权，其权力行使的手段和方式也更加复杂多样。和立法权，司法权相比，今天的行政权力已变得

前所未有的强大。①
综上所述，行政权力随着社会的发展经历了一个由简单到复杂，由弱小到强大的演化历程。行政权力的这种不断扩张的趋势，是其最为典型的外部特征之一。日益扩张的行政权力，容易导致如下后果：首先，行政权力的扩张与其运行方式的灵活，外部范围的不确定性相结合极易造成对公民个人权力的侵害。其次，行政权力的扩张易于造成行政专制，独裁。再次，权力与腐败具有共生性，日益扩张的行政权力更是为形形色色的权力腐败提供了滋生的土壤。
十九世纪英国历史学家阿克顿勋爵曾昭示世人：“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”行政权力的范围的扩张为这种权力的交换提供了更多的可能，而行政权力的行使自由度的不断增加则为权力腐败提供了更多的便利。腐败已成了附在行政权力肌体上难以清除的恶瘤。如铁岭中院2月9日开审盘锦“涉黑案”。尽管黑白不分、官匪合流已成为一些地方黑社会犯罪的特征，学者们称之为一钟“西西里化”的陷阱。但像此案34名被告就有22名公安干警，包括作为头目的分局副局长和派出所所长两名，还是很鲜见的。况且罪恶就是罪恶，不因为它已泛滥就不再骇人听闻。②
要防止黑白颠倒，就必须从“法制”走向“法治”，也就是从对付黑猫走向制衡白猫。“法治”是源自英国的一种传统，它的基本意思是法律必须具有一种根本的精神。法律凭这种精神来区分黑白，来统治一
① 湛中乐：《论对行政权力的法律控制》（http://www.chinalawinfo.com，2004年1月18日）② 王怡：《把白猫和黑猫分开》（http://www.chinalawinfo.com，2004年3月15日）

个国家。既统治国家的公民，也统治国家本身。
行政权力的扩张具有其内在的必然性，是社会经济文化不断发展的要求。尤其在我国目前这种特殊时期，不断提高经济效益，加速社会发展是建设社会主义市场经济体制，实行现代化建设的宏伟目标的必然要求。但对社会公平的追求要求我们在注重效益的同时必须加强对行政权力的法律控制。合法，良好的行政权力运行状态将有助于树立政府守法，廉洁，高效的形象，并因此而增强公众对政府的信任。
农业部


关于印发《联合收割机跨区作业管理暂行办法）的通知

各省、自治区、直辖市农机管理局：
近年来，联合收割机跨区作业对提高联合收割机的利用率，减少粮食损失，促进农民增收发挥了重要作用，已成为有中国特色的农机服务社会化、市场化的模式。为了加强联合收割机跨区作业管理，规范跨区作业市场秩序，现将《联合收割机跨区作业管理暂行办法》印发给你们，请遵照执行。


　
　　联合收割机跨区作业管理暂行办法

第一章 总 则

第一条为加强联合收割机跨区作业管理，规范跨区作业市场秩序，保证适时收获农作物，促进农民增收，维护农民和机手的合法权益，制订本办法。

第二条本办法所称联合收割机跨区作业是指驾驶操作各类自走式和悬挂式联合收割机跨越县级以上行政区域(邻县除外）进行小麦、水稻、玉米等农作物收获作业。

第三条凡参加跨区作业的联合收割机以及与联合收割机跨区作业活动有关的单位、人员，都必须遵守本办法。

第四条县级以上农机管理部门是联合收割机跨区作业的主管部门，负责所辖区域内联合收割机跨区作业的管理、组织、协调和监督。

第五条各级农机管理部门在当地人民政府领导下，协调有关部问，采取有效措施，保障联合收割机跨区作业顺利进行。

第六条各级农机管理部门对在联合收割机跨区作业活动中做出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。

　

第二章 组织管理

第七条联合收割机跨区作业要有组织地进行。县级以上农机管理部门根据本辖区内参加跨区作业的联合收割机数量组建若干跨区作业队。乡镇农机管理服务站、农机专业协会等农机服务组织，经县级以上农机管理部门批准，可以牵头组建跨区作业队，并纳入统一管理。凡参加跨区作业的联合收割机必须参加跨区作业队。

第八条参加跨区作业的联合收割机必须获得《农业机械推广许可证》，经农机监理机构注册登记，领取号牌和行驶证，并经年度检验合格。

第九条凡参加跨区作业的联合收割机，须由机主到所在乡镇农机管理服务站或农机专业协会等农机服务组织申请，经当地县级以上农机管理部门审核同意后，核发《联合收割机跨区作业证》。

第十条《联合收割机跨区作业证》由农业部统一制作，全国范围内使用，当年有效。作业证应随联合收割机携带，一机一证，严禁涂改、转借、伪造和倒卖。

第十一条参加跨区作业的联合收割机驾驶员应熟练掌握联合收割机作业技能，熟悉基本农艺要求和作业质量标准，持有农机监理机构核发的有效驾驶证件，并经年度审

验合格。

第十二条跨区作业队的组织者要与机手签订协议，明确双方的权利和义务。跨区作业队要确定专人负责，统一标志，统一联系作业任务，统一调度和指挥。跨区作业队要配备相应数量的技术服务人员，为参加本跨区作业队的联合收割机落实维修、零配件和油料供应等服务。规模较大的跨区作业队要配备指挥服务车辆和通讯工具。组织联合收割机跨区作业收取的服务费要按当地物价部门核定的标准执行。

第十三条跨区作业期间，引进联合收割机作业的县级农机管理部门，要在本县范围内设立接待服务站，负责到达本辖区内的联合收割机的接待和服务工作，保障外来机车和机手的安全和利益。

第十四条需要使用联合收割机作业的用户，一律由乡镇、村农机服务组织向县农机管理部门申报用机数量。县级农机管理部门根据各乡镇、村农机服务组织的需求数量，将引进的联合收割机落实到乡镇、村。

第十五条严禁任何单位和个人上路拦截过境的联合收割机，诱骗、强迫机手进行收割作业。

第十六条引进联合收割机作业的乡镇、村农机服务组织，要做好收割前的各项准备工作，合理安排作业顺序，核实作业面积，协调处理纠纷。

第十六条跨区作业期间，县级农机管理部门要协调组织有关单位做好农机维修及油料、零配件供应等服务工作。有条件的地方要组织流动服务车送修、送油、送件到田间地头。

第十八条跨区作业期间，农机管理部门要采取有效措施加强农机执法检查，维护作业秩序，搞好安全生产。严禁无牌无证、牌证不全的联合收割机参加跨区作业。

　

第三章 信息服务和作业合同

第十九条各地要建立农机跨区作业信息服务网络，及时收集和发布联合收割机的需求量、农作物成熟时间、作业收费价格等信息，引导联合收割机有序流动。

第二十条组织联合收割机参加跨区作业前，供需双方要签订跨区作业合同。跨省的联合收割机作业合同要由供需双方的县级以上农机管理部门统一组织签订。

第二十一条跨区作业合同一般应包括以下内容：联合收割机数量和型号、作业地点、作业面积、作业收费价格。作业时间、双方责任和义务以及违约处理等。

第二十二条供需双方签订的作业合同，要做到总量供需平衡，合理确定引进或派出联合收割机的数量，合同签订后，要分别报上一级农机管理部门备案，双方要按作业合同约定的条款严格执行，省、地（市）农机管理部门负责监督、检查。

第二十三条对在跨区作业中因组织、服务工作不力或不严格履行作业合同，造成不良后果的单位或个人，上级主管部门要给予通报批评；情节严重的，追究单位领导责任。

　

第四章安全生产与作业质量

第二十四条从事跨区作业的联合收割机必须保持技术状态完好，安全防护装置齐全有效，并符合《联合收割机及驾驶员安全监理规定》的有关要求，严禁拼装劣质和安全技术不合格的联合收割机参加跨区作业。

第二十五条从事跨区作业的联合收割机必须配备有效的消防器材，发动机排气管必须安装火星收集器，并按规定清理积炭。作业区严禁烟火，夜间作业不准使用明火照明。

第二十六条跨区作业队在进行长距离转移时，要统一编队，合理安排路线，注意交通安全，遵守道路交通管理法规，服从交警指挥，白觉维护交通秩序。

第二十六条联合收割机作业必须符合以下质量要求：

（一）收割小麦，割茬高度要符合当地农艺要求；在作物直立、草谷比为0．8～1．2、籽粒含水率为10％～20％、茎秆含水率为10％～25%的条件下，总损失率不得超过3%，破碎率不得超过3%，含杂率不得超过3%。

（二）收割水稻，割茬高度要符合当地农艺要求；在作物直立、草谷比为1.0 ～2．4、籽粒含水率为15％～28％、茎秆含水率为20%～60％的条件下，总损失率不得超过4%，破碎率不得超过3%，含杂率不得超过3%。

（三）收割玉米，割茬高度要符合当地农艺要求；在籽粒含水率为25％～30％、植株倒伏率低于5%、果穗下垂率低于15％的条件下，籽粒损失率不得超过3％，果穗损失率不得超过4%，籽粒破碎率不得超过1.5%。

对作物、地形、土壤、天气等条件达不到上述要求的，其作业质量标准可由用机户与机手在作业前协商确定。

第二十八条参加跨区作业的各种联合收割机要根据农艺要求，安装秸秆切碎还田装置，秸秆切碎合格率大于90％。

　

第五章 附 则

第二十九条对违反本办法有关规定行为的，由县级以上农机管理部门或依法委托的农机安全监理机构按照《联合收割机及驾驶员安全监理规定》有关规定处罚。联合收割机在跨区作业或转移中发生事故，参照《农用拖拉机及驾驶员安全监理规定》的有关规定办理。

第三十条各省、自治区、直辖市农机管理部门可以根据本办法制定实施细则。组织其它农业机械参加跨区机耕、机播等作业，参照本办法执行。

第三十一条本办法由农业部负责解释。

第三十二条本办法自发布之日起施行。